HIILIVERO JA KAUPATTAVAT PÄÄSTÖLUVAT KILPASILLA

1. Johdanto

Ilmastonmuutoksen torjunta on osoittautunut huomattavan vaikeaksi tehtäväksi kansainväliselle yhteisölle. Tuskin mikään maa on ryhtynyt sellaisiin toimenpiteisiin, jotka kääntäisivät kasvihuonekaasupäästöjen nousevan suuntauksen laskuun. Niinpä saastepäästöt kasvavat sekä teollisuus- että kehitysmaissa, ja kasvihuonekaasujen pitoisuus ilmakehässä lisääntyy huolestuttavaa vauhtia. Toteutuneet päästöjen vähennykset muutamissa maissa ovat olleet seurausta lähinnä talouden romahduksesta (Itä-Eurooppa ml. Saksan itäiset maakunnat) tai energiasektorin rakennemuutoksesta (Britannian siirtyminen hiilestä kaasuun).

Yksi keskeisimmistä syistä kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisen vaikeuteen on jatkuvaa taloudellista kasvua tavoittelevien yhteiskuntien riippuvuus halvasta energiasta ja fossiilisista polttoaineista. Teollisuusmaissa talouden kasvu ja energiankulutus ovat kulkeneet käsi kädessä vuosikymmenien ajan. Niinpä hallitukset ovat haluttomia puuttumaan fossiilisten polttoaineiden ja muiden energialähteiden käyttöön, koska energiatalouden ympäristöperusteisen ohjauksen pelätään vaikeuttavan keskeisimmän yhteiskuntapoliittisen tavoitteen - talouden kasvun - saavuttamista.

Ilmastonmuutosta pidetään yleisesti kuitenkin niin vakavana ympäristöongelmana, että ajan mittaan energiatalouden täytyy muuttua nykyistä vähemmän saastuttavaksi. Vastuullisten hallitusten tulee siten ryhtyä toimenpiteisiin, joilla kasvihuonekaasupäästöt vähenevät nykyisestä jopa kymmeneen prosenttiin. Tämä merkitsee aktiivista ympäristöperusteista energia- ja teollisuuspolitiikkaa, joka johtaa päätetyssä ajassa toivottuihin tuloksiin.

Taloudellisia ohjauskeinoja pidetään laajalti nykyisessä markkinataloutta ihannoivassa poliittisessa ilmastossa parhaana ympäristöpolitiikan toteuttamisen välineenä. Niitä käyttäessään hallitus asettaa poliittisen tavoitteen, joka saavutetaan ympäristövaikutuksen synnyttämisen kustannuksiin kohdistuvilla maksuilla tai tukiaisilla. Taloudelliset toimijat pyrkivät yleensä vähentämään kulujaan, joten esim. saastuttamisen kallistuessa ympäristöverojen vuoksi yritykset oletettavasti muuttavat tuotantoprosessejaan tai tuotevalikoimaansa vähemmän saastuttaviksi.

Ilmastonmuutoksen torjunnassa taloudellisista ohjauskeinoista ovat olleet eniten esillä haitallisten tukiaisten poistaminen ja hiilidioksidipäästöjen verotus. Kuluvan vuoden aikana myös kaupattavien päästölupien järjestelmät ovat tulleet voimakkaasti mukaan keskusteluun.

Tässä paperissa esittelen lyhyesti verotukseen ja päästölupiin liittyviä kokemuksia ja aloitteita sekä arvioin niiden toimivuutta. Lisäksi esitän ajatuksia kansainvälisen ilmastopolitiikan mahdollisuuksista lähiaikoina.

2. Verotus ilmastonmuutoksen torjunnassa

Keskustelu hiilidioksidipäästöjen verottamisesta on jotakuinkin yhtä vanhaa kuin ilmastonmuutoksen torjunnasta käyty ajatustenvaihto. Siitä huolimatta kokemuksia hiili- ja energiaveroista on verraten niukasti. Vain viidessä teollisuusmaassa on käytössä hiilivero: Alankomaat, Norja, Ruotsi, Suomi ja Tanska. Malleja ja aloitteita hiiliverosta on sitäkin runsaammin. Niistä runsaasti huomiota saaneet ovat Euroopan Unionin toistaiseksi epäonnistuneet ehdotukset yhteisestä hiili- ja energiaverotuksesta. Myös Yhdysvalloissa, Australiassa, Uudessa-Seelannissa ja Sveitsissä hallitukset ovat esittäneet hiili- tai energiaveron keräämistä laihoin tuloksin.

Hiiliveron ajatuksena on sisällyttää fossiilisten polttoaineiden hintoihin niiden haittojen kustannus, joita syntyy polttoaineen käytöstä. Koska ilmastonmuutoksesta syntyviä ongelmia on vaikea ennakoida saati arvioida rahallisesti, verotuksen perusteena on pikemminkin varovaisuuden periaate eli mahdollisten ja osin tuntemattomien vaikutusten välttäminen. Verotuksen tasolla voidaan vaikuttaa siihen, miten hanakasti taloudelliset toimijat ryhtyvät toimenpiteisiin päästöjen vähentämiseksi. Oletuksena on, että kun veron taso ylittää päästöjen vähentämisestä tai välttämisestä aiheutuvat lisäkustannukset, yritys tai kuluttaja muuttaa toimintaansa.

Yleisenä periaatteena on, että hiili- ja energiaveroilla ei kasvateta kansantalouden kokonaisverotusta. Tällöin kerättyjä veroja vastaava summa kierrätetään takaisin veronmaksajille johonkin muuhun veroon kohdistuvana kevennyksenä tai tietyn toiminnan tukiaisena.

Viiden eurooppalaisen valtion hiili- ja energiaverotuksessa on OECD:n tutkimusten mukaan seuraavia yhteisiä piirteitä:

1. minkään maan verojärjestelmä ei kata kaikkia energian käytöstä syntyviä hiilipäästöjä tasaveroisesti
   
2. poikkeuksia ja vapautuksia myönnetään kansainvälisesti kilpaileville energiaintensiivisille teollisuudenaloille ja voimalaitoksille
   
3. hiili- ja energiaverot ovat usein osa laajempaa verouudistusta
   
4. yleensä verot kasvavat asteittain ajan kuluessa, jolloin luodaan sopeutumisjakso ja vältetään hintashokkeja
   

Käytössä olevat verojärjestelmät poikkeavat siten muutamilta keskeisiltä osilta hiili- ja energiaverojen oppikirjaversiosta. Näin ollen on myös ilmeistä, että verojen vaikutukset päästöihin eivät ole kovin suuria. Viiden maan verojärjestelmien lyhyen historian ja monimutkaisuuden vuoksi verojen vaikutusten arviointi on verraten hankalaa. Eri lähteiden mukaan käytetyillä veroilla päästöt vähenevät muutaman prosentin vuosikymmenen jaksolla.

Maastrichtin sopimuksen jälkeen verotuksen harmonisointi on ollut osa EU:n toimialaa. Vuonna 1993 EU:n komissio teki ehdotuksen yhdenmukaisesta hiili- ja energiaverosta. Ehdotus noudatti pitkälti veron oppikirjaversiota, eli se mm. kattoi kaikki lähteet eikä kasvattanut kokonaisverotusta. Ehdotus kaatui kuitenkin useiden jäsenmaiden vastustukseen, joka perustui osin EU:n toimivallan kyseenalaistamiseen verotuksen alalla ja osin maiden haluttomuuteen ohjata energiataloutta vähemmän saastuttavaan suuntaan.

Toukokuussa 1995 EU:n komissio toi pöytään veroesityksen uusitun version. Tärkein muutos oli siirtymisvaihe vuoteen 2000 asti, jonka aikana jäsenmaat voivat halutessaan ottaa veron käyttöön. Jäsenmaat eivät kuitenkaan päässeet yksimielisyyteen siitä, mitä tapahtuu siirtymävaiheen jälkeen, jolloin esitys kaatui lopullisesti.

Maaliskuussa 1996 EU:n ministerineuvosto päätti edistää energiaverotuksen harmonisointia uudelta pohjalta. Päätöksen mukaan tehdyssä uudessa esityksessä vuonna 1993 hyväksyttyä mineraaliöljyjen vähimmäisverotusta säätelevää direktiiviä laajennetaan kattamaan kaikki energialähteet. Uusi direktiivi ei määräisi millekään energialähteelle tiettyä veroa, vaan verotuksen alimman tason. Jäsenmaat voivat siten kantaa veron hiilipitoisuuden, energiasisällön tai jonkin muun piirteen mukaan kunhan veron taso on direktiivin mukainen. Halutessaan jäsenmaat voivat kantaa alinta tasoa korkeampaa veroa. Komission esitys on ministerineuvoston käsiteltävänä ja tulee voimaan aikaisintaan vuoden 1998 alussa. Veron harmonisoinnin pääasiallisena perusteena ei ole niinkään ympäristönsuojelun edistäminen vaan yhteismarkkina-alueen verotuksen yhdenmukaistaminen vapaan ja reilun kilpailun mahdollistamiseksi.

3. Kaupattavat päästöluvat

Verotuksen ohella kaupattavien päästölupien järjestelmiä on kehitelty ympäristöpolitiikan ohjauskeinoksi. Näistä on kokemuksia vain Yhdysvalloissa, jossa kattavin järjestely on vuodesta 1994 käytössä ollut rikkidioksidin (SO2) päästölupien kauppa. Vuoden 1997 alussa Yhdysvallat esitti YK:n ilmastosopimuksen neuvotteluissa kaupattavien päästölupien sisällyttämistä sopimuksen ensimmäiseen pöytäkirjaan, mikä on vilkastuttanut kansainvälistä keskustelua aiheesta.

Päästölupajärjestelmän suurimpana etuna pidetään sen joustavuutta ja kustannustehokkuutta. Joustavuudella tarkoitetaan sitä, että päästöjä kasvattava tai hitaasti vähentävä valtio tai yritys voi ostaa päästölupia rivakammilta toimijoilta. Kustannustehokkuus puolestaan merkitsee sitä, että päästölupien kaupan myötä päästöjen vähennystoimet tehdään ensin siellä, missä se on edullisinta. Esimerkiksi: hiililaudetehtaan muuntaminen maakaasulla toimivaksi kaukolämpövoimalaitokseksi synnyttää verraten pienillä kustannuksilla suuren päästövähennyksen, jolloin energiayhtiö voi myydä ylimääräiset päästöluvat jollekin toiselle yhtiölle, joka haluaa perustaa uuden maakaasulla toimivan voimalaitoksen. Päästölupien hinta riippuu pitkälti vuosittain myönnettävien lupien määrästä: mitä vähemmän lupia sitä korkeampi hinta. Lupien markkinahinnan oletetaan asettuvan edullisimpien vähennystoimien kustannusten tasolle.

Merkittävin käytössä oleva päästölupiin ja niiden vapaaseen kauppaan perustuva järjestelmä on Yhdysvaltojen happosadeohjelma (Acid Rain Program). Sen tavoitteena on puolittaa SO2-päästöt vuoden 1980 tasosta vuoteen 2000 mennessä. Ohjelman keskeinen väline on rikkidioksidin päästölupien kauppajärjestelmä, jossa suurimpien voimalaitosten on täytynyt vuodesta 1995 alkaen esittää vuoden lopussa luvat aiheuttamilleen päästöille. Liittovaltio myöntää lupia asetetun päästötavoitteiden verran. Luvista suurin osa annetaan voimalaitoksille ja pieni osa myydään huutokaupalla. Päästöjä tehokkaasti vähentävät laitokset voivat siirtää päästölupia saman yhtiön muille laitoksille tai myydä niitä pörssissä. Järjestelmän ensimmäisten vuosien aikana päästöt ovat pienentyneet oletettua nopeammin, jolloin myös päästölupien markkinahinnat ovat ollet huomattavasti oletettua alempia. Toisin sanoen päästöjen vähennystoimet ovat osoittautuneet arvioitua edullisimmiksi.

Hiilipäästöjen vähentämiseksi perustettavan päästölupien kauppajärjestelmiä on kehitelty kansalliseen ja kansainväliseen käyttöön. Alankomaita varten tehdyssä hahmotelmassa on päästölupia esitetty toimivan esim. seuraavasti:

Kuvio: Päästölupien kaupan toiminta

                  

  HALLITUS >>>>>> huutokauppa >>>>>>> POLTTOAINEEN

          <<<<<<<<<<<<<<<<<<<<<<<<<<< JAKAJAT

   V  v                                ^  V   V

   A  v                                ^  *   *

   N  v  >>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>^  *   *

   H  v  ^  *******************************   *

   E  v  ^  *                                 *

   N  v  ^  *                        **********

   N  v  ^  *                        *

   U  v  ^  *                        *

   S  v  ^  V                        V

 

  TEOLLISUUS                      KULUTTAJAT

               



  vvvv >>>>  päästölupien jakelu

  ^^^^ <<<<  päästölupien esittäminen
viranomaisille

  *********  fossiiliset polttoaineet

Hallitus siis jakaa lupia vastikkeetta energiaintensiiviselle teollisuudelle suojellakseen sitä kansainvälisessä kilpailussa. Tätä periaatetta - päästölupien myöntämistä olemassa oleville päästölähteille niiden päästöjen verran tai vain hieman alle niiden vallitsevan päästötason - kutsutaan vanhentamiseksi (grandfathering). Kotitalouksien ja muiden pienkuluttajien sen sijaan täytyy maksaa päästöluvista. Käytännössä päästölupien keskustoimijoina ovat fossiilisten polttoaineiden tuonti- ja jakeluyritykset. Niiden tulee esittää hallitukselle myymänsä hiilidioksidin verran päästölupia, jotka se saa joko ostamalla hallituksen huutokaupasta tai keräämällä niitä teollisuudelta myydessään sille polttoainetta. Näin polttoaineen jakelijat myyvät polttoainetta kotitalouksille päästöluvan arvolla korotettuun hintaan ja teollisuudelle pelkän polttoaineen kustannuksin, sikäli kun yritys voi antaa vastikkeeksi hiilipäästön määrää kattavan luvan.

Kansainväliseen päästöoikeuksien kauppaa on kehitellyt eniten YK:n kauppa- ja kehityskonferenssi UNCTAD Yhdysvaltojen suosiollisella tuella. Järjestön luonnoksissa on ehdotettu kahta vaihtoehtoista järjestelmää. Lupien kauppajärjestelmässä (Allowance Trading System) kullakin valtiolla on tietty määrä vuotuisia päästölupia, jotka se välittää päästölähteille. Jokainen päästölupa on kansainvälisesti vapaasti kaupattavissa. Päästöbudjettijärjestelmässä (Emission Budget System) kaupattava hyödyke syntyy vasta silloin, kun järjestelmän jäsen pystyy osoittamaan alittavansa luvan salliman päästömäärän. Lisäksi budjettijärjestelmässä jakso on yhtä vuotta pidempi, jolloin vuosien kuluessa voi kerätä säästöjä. UNCTAD on käynnistämässä kokeilujaksoa päästölupien kaupasta, mikäli YK:n ilmastosopimukseen saadaan neuvoteltua pöytäkirja, jossa on sitovia päästöjen rajoitus- tai vähennystavoitteita.

Yhteistoteutus (Joint Implementation) on jäämässä päästöjen kansainvälisessä kauppajärjestelmässä taka-alalle, sillä kauppajärjestelmä voi toimia tehokkaasti vain niiden maiden kesken, jotka ovat sitoutuneet päästöjen rajoitus- tai vähennystavoitteisiin. Tämän ryhmän sisällä mielenkiinto yhteistoimeenpano kohtaan on olematon, koska päästölupia voidaan kaupata vapaasti yhteisistä hankkeista riippumatta. Ryhmän ulkopuolisten maiden kanssa - lähinnä kehitysmaat - yhteistoteutus voi kehittyä teknologian siirtoon liittyväksi julkisen rahoituksen kanavaksi.

4. Taloudelliset ohjauskeinot puntarissa

Verotuksen ja päästölupien vertailu ilmastonsuojelussa on vaikea tehtävä, sillä kummastakaan ei ole kovin paljoa kokemusta ja pelkkien mallien vertailu ei ole kovinkaan hedelmällistä koska käytäntö todennäköisesti poikkeaa ratkaisevasti teoriasta. Näiden kahden ohjauskeinon arviointi on kuitenkin tärkeätä, sillä tulevien vuosien aikana monet valtiot päättävät kumpaa menetelmää ne lähtevät soveltamaan kasvihuonekaasupäästöjen rajoittamisessa. On epätodennäköistä, että maat ottaisivat samanaikaisesti käyttöön molempia järjestelmiä.

Keskeisin ongelma molemmissa ohjauskeinoissa on suhtautuminen energiaintensiiviseen vientiteollisuuteen. Mikäli kasvihuonekaasupäästöjä halutaan vähentää, tehokkuuden ja kustannusten minimoimisen nimissä kaikkia päästölähteitä tulisi kohdella samalla tavalla. Käytännössä kuitenkin jokaisessa maassa on muutama kansantaloudellisesti tärkeä energiaintensiivinen teollisuuden ala tai suuryritys, jonka kansainvälistä kilpailukykyä ei haluta vaarantaa vaatimuksilla pienentää päästöjä. Niinpä sekä vero- että päästölupajärjestelmissä on suuntaus malleihin, joissa energiaintensiivisen vientiteollisuuden velvoitteita pienennetään suhteessa muihin päästölähteisiin. Tämä puolestaan johtaa päästöjen kasvuun tai hitaampaan laskuun sekä vääristää taloudellisen rasituksen kohdentumista eri sektoreiden kesken.

Kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisen vaikutuksia yritysten, teollisuudenalojen tai kansantalouksien kilpailukykyyn on suuresti liioiteltu. Varsinkin esitetyillä verojen tai päästölupien hintojen tasoilla paljon merkittävimpiä tekijöitä ovat valuuttakurssit, työvoimakustannukset, raaka-aineen hinnat ja pääoman verotus. Siten energiaintensiivisen vientiteollisuuden erikoiskohtelua on vaikea pitää perusteltuna.

Veroja ja päästölupia voidaan vertailla neljän kriteerin mukaan: ohjauskeinojen tarkkuus, kustannustehokkuus, käyttökelpoisuus kokonaisvaltaisessa ympäristöpolitiikassa ja yhteensopivuus yleisessä yhteiskuntapolitiikassa.

Tarkkuudella (accuracy) tarkoitetaan sitä, että mainitulla keinolla saavutetaan haluttu tulos. Ilmastonmuutoksen ja kasvihuonekaasupäästöjen luonteen vuoksi äärimmäisen tarkkojen tavoitteiden asettaminen ei ole mielekästä, sillä oleellista on ilmakehän kaasujen pitoisuuksien kasvun pysäyttämien turvalliselle tasolle kohtuullisen ajan kuluessa. Siten kysymys tarkkuudesta ei ole keinojen vertailussa kovin olennainen. Päästöluvat ovat kuitenkin selvästi veroja tarkempi instrumentti, sillä riittävän korkeilla sakkomaksuilla päästöt ovat määriteltynä ajanjaksona juuri ne mitkä on asetettu tavoitteeksi. Verotuksella sen sijaan vaikutetaan saastuttamisen kustannuksiin, ja päästölähteiden toiminta ei muutu suoraviivaisesti syntyvien kustannusten mukaan. Olennaista verotuksen tarkkuudessa pitkällä aikavälillä on se, että veroja korotetaan inflaation ja talouskasvun myötä, sillä muuten ohjauskeinon hammas ei enää pure.

Paljon saastuttavat valtiot ja yritykset korostavat usein kustannustehokkuuden (efficiency) vaatimusta ilmastonmuutoksen torjunnassa. Koska ilmastonmuutoksen kannalta ei ole lainkaan väliä sillä, missä päästö syntyy tai poistuu, ajatuksen mukaan on toivottavaa suorittaa päästöjen vähennys ensisijaisesti siellä, missä vähennyksen kustannukset ovat pienimmät. Niin esimerkiksi luuskan hiilivoimalaitoksen muuttaminen puulla toimivaksi ajanmukaiseksi yksiköksi vähentää päästöjä huomattavasti edullisemmin kuin vastaavan muutoksen saavuttaminen siirtämällä autoilijoita raiteille. Vertailtavat ohjauskeinot ovat kustannustehokkuudeltaan samanveroisia, sillä taloudellisen ajattelun vallitessa päästölähteet muuttavat toimintaansa sitä mukaan, kun saastuttaminen käy kalliimmaksi kuin saastuttamisen välttäminen. Oleellista on siten veron suuruus tai päästöluvan hinta; samalla tasolla molemmat johtavat samoihin vähennystoimenpiteisiin.

Koska kasvihuonekaasupäästöjen aiheutuminen kytkeytyy moneen muuhun ympäristökysymykseen, ohjauskeinoja täytyy vertailla myös suhteessa koko ympäristöpolitiikkaan. Päästölähteiden luonteen vuoksi ohjauskeinojen käyttö osana kokonaisvaltaista energiasuunnittelua on keskeistä: ei ole toivottavaa, että ilmastonsuojelu johtaa räjähdysmäiseen ydinvoimarakentamiseen, viimeistenkin jokien patoamiseen tai suojelualueiden hakkaamiseen energiapuuksi. Tässä suhteessa verotus on selvästi päästölupajärjestelmiä soveliaampi, sillä useimmissa malleissa ja käyttöön otetuissa järjestelmissä vero kohdistetaan myös muihin energiamuotoihin niiden ympäristövaikutusten mukaan. Päästölupajärjestelmät sen sijaan ovat järjestään vain yhden tai muutaman osaongelman ratkaisun keinoja.

Ilmastonmuutoksen torjuntaa ei voi tarkastella erillään laajemmasta yhteiskuntapolitiikasta, sillä ongelman luonne ulottuu koko yhteiskunnan ja kulttuurin ytimeen. Siksi myös ratkaisuissa on syytä tavoitella laajempia päämääriä kuin yksin kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä. Valtiot voivat käyttää verotuksella kerättäviä tuloja tärkeisiin yhteiskunnallisiin uudistuksiin. Työttömyyden riivaamissa maissa tällainen muutos voisi olla työnantajien sosiaalimaksujen alentaminen. Energiaverotuksen tulonjakoa vääristäviä vaikutuksia voi puolestaan korjata alentamalla ruuan tai julkisen liikenteen arvonlisäveroa. Näin verotuksella voidaan saavuttaa kaksoishyöty: ympäristönsuojelun tehostuminen ja sosiaalisen ongelmien helpottuminen. Teoriassa myös päästölupien myynnillä voidaan kerätä veroja vastaava rahamäärä, mutta määritelmällisesti lupajärjestelmissä valtiolle kertyviä summia pidetään selvästi pienempinä kuin verotuksessa.

Ohjauskeinojen vertailussa hiili- ja energiaverot osoittautuvat keskeisissä kriteereiksi joko yhtä hyviksi kuin päästöluvat tai selvästi paremmiksi. Kriteerit ovat kuitenkin hyvin perinteisiä Pohjoismaisia vahvan hyvinvointivaltion teesejä. Esim. Yhdysvalloissa verottamista pidetään lähes ihmisoikeuksien loukkauksena ja hallituksen halutaan pysyvän pienenä ja syrjäisenä, joten sikäläisin kriteerein päästöluvat käyvät verotusta paremmiksi.

Kansainvälisenä järjestelynä vertailu käy paljon mutkikkaammaksi. Verotuksen osalta kansainvälinen järjestely voisi syntyä verraten yksikertaisesti siten, että ilmastosopimuksen neuvotteluissa sovitaan hiiliveron käyttöönotosta kaikissa maissa ja määritellään sille vähimmäistaso. Tämä olisi verraten mutkatonta helpottaisi esitettyä kansainvälistä kilpailukykyongelmaa. Päästölupajärjestelmään sen sijaan sisältyy muutamia isoja arvoituksia: johtaisiko päästökauppa tulonsiirtoon Itä-Euroopan maihin ja kehitysmaihin sekä vääristäisikö järjestelmä edelleen markkinataloutta suuryhtiöiden eduksi. Näiden kysymysten käsittely on kuitenkin tämän paperin ulkopuolella.

5. Ilmastopolitiikan näkymiä maailmalla ja Suomessa

Ilmastosopimuksen pöytäkirjan neuvottelut huipentuvat joulukuussa Kiotossa pidettävään osapuolien kokoukseen (COP). Neuvoteltavan pöytäkirjan keskeisin kysymys on vuoden 2000 jälkeiselle jaksolle sovittavat päästöjen rajoitus- ja vähennystavoitteet. Berliinin vuoden 1995 osapuolikokouksen antaman neuvotteluvaltuuden mukaan tavoitteiden tulee olla laillisesti sitovia ja kattaa ainakin vuoden 2010. Keskeinen keskustelun aihe on ollut, tulisiko kaikilla teollisuusmailla (Annex I) olla sama vähennystavoite vertailuvuoteen 1990 nähden vai pitäisikö kullekin maalle räätälöidä omat eriytetyt tavoitteensa yhdessä sovittavien kriteerien mukaan.

Merkittävistä neuvotteluosapuolista EU on tehnyt aloitteen 15 prosentin vähennyksestä kaikille maille vuoteen 2010 mennessä. Sama aloite kuitenkin esittää, että maaryhmä EU:n sisällä jotkin maat voivat kasvattaa päästöjään jopa 40 prosenttia (Portugal) kun toiset vähentävät niitä 30 prosenttia (Luxemburg). Räätälöityjien päästötavoitteiden puolesta puhuvat aktiivisimmin fossiilisia polttoaineita tuottavat maat kuten Australia ja Norja. Koska EU:kin on eriytettyjen tavoitteiden kannalla, on ilmeistä, että Kiotossa ei sovita kutakin maata velvoittavasta yhtenäisestä päästöjen vähennystavoitteesta. Sen sijaan kokouksessa todennäköisesti päätetään jostain väljästä Annex I maita ryhmänä kattavasta vähennystavoitteesta (0-10 %) ja uudesta neuvottelukierroksesta, jossa sovitaan kunkin maan velvoitteet määräävästä laskentatavasta.

Kiotossa todennäköisesti avataan myös ikkuna päästölupien kansainvälisen kauppajärjestelmän kehittämiselle osana ilmastosopimusta. Sen perustella käynnistyy kokeilujakso Yhdysvaltojen johdolla. EU:n jäsenmaiden osallistuminen on mahdollista vasta pitkähkön keskustelukierroksen jälkeen, jonka aikana päätetään uudesta energialähteiden verodirektiivistä.

Suomen ilmastopolitiikka on tiukasti sidoksissa muutaman ylikansallisen suuryhtiön rooliin suomalaisessa yhteiskunnassa. Niistä tärkeimmän ryhmän muodostavat metsäteollisuusyritykset UPM-Kymmene, Enso ja Metsä-serla. Myös valtion omistamat metalliyhtiö Outokumpu ja energiayhtiöt IVO ja Neste ovat alalla keskeisiä toimijoita. Näiden kuuden yhtiön toiminnasta syntyy yli kaksi kolmasosaa Suomen hiilidioksidipäästöistä, joten ne ovat voimakkaasti ilmastosuojelutoimenpiteiden kohteena. Sen vuoksi ne vaikuttavat mahdollisimman voimakkaasti Suomen ilmastopolitiikkaan.

Mainittujen yhtiöiden valta-aseman vuoksi Suomen ilmastopolitiikka on eurooppalaisiin ympäristönsuojelun edelläkävijöihin verrattuna hampaatonta. Kansallisia päästöjen rajoitus- saati vähennystavoitteita ei asetettu ennen kuin sellainen määrättiin Brysselistä keväällä 1997: päästöjen palauttaminen vuoden 1990 tasolle vuoteen 2010 mennessä. Senkin sitovuus riippuu Kioton kokouksen tuloksista, joten on odotettavissa, että EU:n sisällä Suomen päästötavoitteet saattavat vielä kasvaa. Ilmastopolitiikassa Suomi on siten liittynyt EU:n ympäristönsuojelun korkeata tasoa vastustavien maiden joukkoon ja jarruttaa yhdessä Välimeren maiden kanssa edistyksellisiä kantoja.

Suomen kansallisista toimenpiteistä merkittävin, ympäristöperusteinen energiaverotus, vesitettiin syksyllä 1996 siten, että sen ympäristöohjaavuus poistui jokseenkin kokonaan. Uudistuksen syynä oli esiteltyjen yhtiöiden haluttomuus ryhtyä toimiin päästöjen vähentämiseksi tai maksaa aiheuttamistaan ympäristöhaitoista.

6. Lopuksi

Seuraavan vuoden aikana kansainvälinen ilmastopolitiikka kehittyy merkittävällä tavalla. Kioton kokouksen päätökset ja niiden toimeenpano tulevat vaikuttamaan jollain tavalla kaikkiin teollisuusmaihin ja niiden yhteisöihin. Mitään mullistuksia ei ole odotettavissa, mutta mahdolliset päästöjen sitovat vähennystavoitteet ja niiden saavuttamiseksi sovittavat yhteiset toimenpiteet tuovat uutta puhtia väsähtäneeseen ilmastonsuojeluun.

Yksi keskeisimmistä valinnoista tulevan vuoden aikana on valtioiden sitoutuminen hiili- ja energiaveroihin tai kaupattaviin päästölupiin ilmastonsuojelun keskeisenä taloudellisena ohjauskeinona. Euroopan maat ovat selvästi verojärjestelmän kannalla kun taas Yhdysvallat kannattaa voimakkaasti päästölupia. Todennäköistä siis on, että mitään selvää yhtä linjausta ei synny, vaan molemmat suuntaukset etenevät hapuillen ja horjahdellen.

Laaja-alaisessa yhteiskuntapoliittisessa tarkastelussa verotus osoittautuu selvästi päästölupia paremmaksi vaihtoehdoksi, koska verotuksella voidaan paitsi vähentää kasvihuonekaasupäästöjä myös ohjata tehokkaasti koko energiataloutta kestävään suuntaan. Lisäksi kertyvillä tuloilla voidaan rahoittaa tärkeitä yhteiskunnallisia uudistuksia kuten työnantajien sosiaalimaksujen tai ruuan arvonlisäveron kevennyksiä.