Euroopan perustuslain isä

28.10.2002

Laekenin huippukokouksessa kutsuttiin konventin puheenjohtajaksi Valéry Giscard d´Estaing.

Giscard edustaa sitä ranskalaista hallintokulttuuria, jossa isot pojat päättävät kaiken. Viime vuosiin saakka ovat Saksan ja Ranskan johtajat sopineet kahden kesken siitä, mitä EU:ssa ja EU:lle tehdään. Tällä kerralla ne ovat eri leireissä. Ranska on perustuslakiasiassa isojen maiden linjalla yhdessä Ison-Britannian, Espanjan ja Italiankin kanssa. Saksa taas joutuu hakemaan tukea omalle liittovaltiomallilleen pienistä maista.

Saksa huomasi lokakuussa, että se on jäämässä tappiolle, ja siksi se vaihtoi konventtiedustajakseen maan kakkosmiehen, ulkoministeri Joschka Fischerin. Se huomasi, että on tosi kysymyksessä ja että perustuslain konventtivalmistelussa ei auta jäädä tappiolle.

Konventin puheenjohtaja Giscard on kaikkien suurten maiden luottohenkilö, eikä siinä ikä paina. Kun alettiin puhua Giscardin korkeasta iästä (76 vuotta), hän muistutti, että USA:n perustuslakia säädettäessä Philadelphian konventissa vuonna 1787 tärkeimmät liittovaltion perustajaisät olivat yli 80-vuotiaita. Giscard on taitava ja kokenut puheenjohtaja.

Giscard haluaa jäädä historiaan Euroopan perustuslain isänä. Hänelle ei sovi, että tapahtuisi Suuri Epäonnistuminen. Sen estämiseksi Giscard oli kesän aikana lukenut EU:n nykyisiä perussopimuksia sekä USA:n perustuslain säätämisen ja liittovaltion historiaa. EU:n säädösviidakon raivaaminen liittovaltion perustuslaiksi ei ole helppoa. Kaikki, mitä halutaan poliittisesti, on myös puettava legaaliseen ja legitiimiin muotoon: lailliseksi ja yleisesti hyväksyttäväksi.

Ongelmat alkavat muodosta. Giscard muistaa useimmiten puhua perustuslaillisesta sopimuksesta ja harvoin oikoo mutkia suoriksi puhumalla liittovaltio-käsitteistöön kuuluvasta perustuslaki-sanasta.

Kun federalistit vaativat EU:lle oikeushenkilöllisyyttä, Giscard muistuttaa, että silloin on määriteltävä, minkä perustuslaista puhutaan: valtion, liittovaltion vai jonkun muun. Ulkopuolisilla mailla pitää olla oikeus tietää, ja on kansainvälis-oikeudellisesti tärkeää, mikä on sen yhteisön juridinen luonne, jolle hyväksytään EU:n perustuslaki. Federalistit eivät pidä tästä kysymyksenasettelusta. He tietävät, että jos EU määritellään perustuslaissa liittovaltioksi, sitä on vaikea myydä kaikille kansoille. He jättäisivät mieluummin EU:n valtiollisen luonteen määrittelemättä.

Bruggen puheessaan syksyn alussa Giscard ehdotti EU:n nimen muuttamista. Nykynimelle hän antoi vaihtoehdoiksi Euroopan Yhdysvallat, Yhtynyt Eurooppa tai Euroopan yhteisö. Hän täsmensi myöhemmin esitystään niin, että hänen mielestään tärkeämpi on substantiivi kuin adjektiivi. Nimistä hän päätyi Yhtyneen Euroopan kannalle, koska sitä saatettaisiin ruveta kutsumaan Euroopaksi (niin kuin USA:ta kutsutaan usein puhekielessä Amerikaksi), ja sitä Giscard nimenomaan haluaa.

Giscardin pitää saada konventista ulos lopputulos, jonka federalismiin kiinnittyneiden valmistelukuntalaisten suuri enemmistö hyväksyy. Konventtilaisilla ei kuitenkaan ole juridista valtaa, vaan viime kädessä perustuslakiluonnoksen hyväksyvät hallitusten välisessä konferenssissa (HVK) jäsenmaiden hallitukset. Konventin lopputuloksen pitää siis olla ennen muuta jäsenmaiden hyväksyttävissä, tai muuten perustuslakia ei tule. Hallitukset omasta puolestaan joutuvat neuvottelemaan lopputuloksen, joka on hyväksyttävä jokaisen jäsenmaan parlamentissa. Uutena elementtinä on valmisteluun kytketty kaiken parlamentarismin ulkopuolelta europuolueet eli jäsenmaiden puolueiden puolueet. Ne edustavat sellaista yhteisöllisyyttä, että myös niillä voi olla vaikutusta lopputulokseen, ja on vielä otettava huomioon niidenkin tavoitteet.

Kaikkia näitä erilaisia intressejä joutuu yhteensovittamaan konventin puhemiehistö, jossa avainasemassa on Valéry Giscard d´Estaing. On paljon merkitystä sillä, mitä hän sanoo konventista. Hän johdattelee sanomisillaan konventtia johonkin suuntaan, joka ei voi olla sama kuin konventin enemmistön suunta. Konventtilaisten federalismia ei nimittäin jaeta useiden jäsenmaiden hallituksissa eikä siihen perustuvaa perustuslakiluonnosta niin ollen hyväksytä hallitusten välisessä konferenssissa HVK).

Toisaalta hallitusten on HVK:ssa erittäin vaikea avata pakettia, jonka konventti sitoo perustuslain ympärille. Siksi hallitusten on saatava äänensä kuuluville jo konventtivaiheessa, ja siinä asiassa Saksa pani pelipöytään lisäpanoksia nimittämällä edustajakseen ulkoministeri Fischerin. HVK:ssa maista, jotka eivät ole huolehtineet eduistaan konventtivaiheessa, tulee häirikköjä, joiden tavoitteita on vaikea toteuttaa enää siinä vaiheessa.

Federalisteilla on konventissa yliedustus, ja he dominoivat sitä. He haluavat turvata konventin "itsenäisyyden", koska he tietävät, että he saavat konventissa läpi "parempia" eli liittovaltiohakuisempia ehdotuksia kuin tuottaa hallitusten välinen konferenssi (HVK). Federalistit haluavat asiakirjan, joka hallitusten pitäisi hyväksyä HVK:ssa sellaisenaan. "Ei voida antaa millekään valtiolle oikeutta torpedoida yhteistä esitystä."

Kun Giscard sanoo, ettei konventti äänestä lopputuloksesta, hänen tavoitteensa on, että ulos tulee yksi selkeä esitys, joka edustaa enemmistön kantaa. Oppia enemmistön määrittelyyn on löydettävissä perusoikeuskonventista. Sekään ei äänestänyt. Tulkittiin, että enemmistö hyväksyy loppuasiakirjan, eikä eriäviä mielipiteitä kirjattu näkyville. Tällaista kvasienemmistöä tavoitellaan myös perustuslakikonventissa. Ne optiot, joilla on vähäistä suurempi kannatus, voidaan tarvittaessa kirjata näkyville, koska hallitsevaan asemaan keskustelun pohjaksi nousee vain yksi ehdotus: konventin perustuslakiluonnos.

Giscard on realisti, joka sanoo ääneen sen, mitä federalistit eivät halua kuulla: euroskeptikoilla (= liittovaltion vastustajilla/valtioliiton kannattajilla) on konventissa aliedustus. Jos konventti on epäedustava, sen lopputulos ei ehkä saa yleistä hyväksyntää. Siksi Giscard matkustelee konventin aikana pääkaupungeissa ja tutkailee hallitusten kantoja, jotka ovat lopullisessa päätöksenteossa ratkaisevia. Konventin federalistit kritisoivat häntä hallitusten kuuntelemisesta. Niin on kuitenkin tehtävä, jos konventista halutaan realistinen lopputulos, joka ei ole federalistisesti puhdas mutta joka hyväksytään.

Valéry Giscard d´Estaing edustaa puheissaan sitä vaikeaselkoisuutta, joka tekee poliitikoista valtiomiehiä.

Hän ottaa kantaa myös komission toimintaan, ja on valmis jättämään sille monopolin lakialoitteisiin. Hän sanoo, että EU:n komissiota pitää kehittää siihen suuntaan, ettei se äänestä asioista. Taustalla lienee se, ettei pienten maiden edustajille voi tulevaisuudessa antaa mahdollisuutta äänestää kumoon suurten maiden komissaarien (keskenään sopimaa) yhteistä kantaa. Suunnitteilla on ilmeisesti joku poliittinen elin, jossa äänestettäisiin - isoja maita suosivalla määräenemmistömenetelmällä - ja jonka alaisuuteen komissio tulisi virkamiehistä koostuvaksi toimeenpanevaksi elimeksi. Silloin voisi jokainen pienikin - ja uusikin - jäsenmaa saada vapaasti oman komissaarin.

Komissio omasta puolestaan ehdottaa Prodin suulla komissaarien jakamista kahteen kategoriaan niin että isojen maiden valta turvattaisiin erityisten superkomissaarien avulla.

Giscardin lempiajatuksiin kuuluu jonkinlainen kaksiportainen päätöksentekojärjestelmä, mitä edustavat hänen kotimaassaan parlamentin kaksi kamaria: alueellisesti edustava senaatti ja kansalliskokous.

Se voi olla se, mitä Giscard haluaa, mutta siitä ehdotuksestaan hän saattaa olla valmis luopumaan, että pari kertaa vuodessa kutsuttaisiin koolle erityinen kansanedustajien kongressi, jossa olisivat edustettuina Euroopan parlamentin jäsenet ja samassa suhteessa - tai määrältään puolitoistakertaisena - kansallisista parlamenteista valitut jäsenet, enimmillään lähes 1800 edustajaa. He keskustelisivat - ilman päätösvaltaa - kaikkia osapuolia kiinnostavista kysymyksistä. Giscard saattaisi antaa tällaiselle kongressille valtaa muuttaa perustuslakia ja toimia ikään kuin pysyvänä perustuslakikonventtina. Ehkä heille ei kuitenkaan todellisuudessa annettaisi valtaa, koska ei ole takeita siitä, miten sitä käytettäisiin, ja siksi se olisi varmaan vain jonkinlainen juttutupa.

Kongressille saatetaan harkita annettavaksi päätäntävaltaa nimitysasioissa. Jos EU:lle valitaan liittopresidentti, tämä olisi yksi mahdollinen valintapaikka. Kongressi olisi silloin ikään kuin presidentin valitsijamieskokous. Silloin ei europresidentille voisi antaa paljon valtaa, koska ei olisi takeita siitä, että tehtävään valitaan noin isossa kongressissa ”sopiva” henkilö.

On mahdollista, että esitykset kansanedustajien kongressista tai EU:n presidentistä ovat savuverhoa sille, mitä halutaan todella. Kun huomio kiinnitetään tällaisiin asioihin, jotka ovat riittävän yksinkertaisia kiinnittämään julkisen huomion itseensä, voidaan rauhassa valmistella jotain monimutkaisempaa ja todellisempaa.

Tiukimmat federalistit kammoksuvat kaikkia sellaisia malleja, jotka tuovat EU:n päätöksenteon osapuoliksi kansallisten parlamenttien edustajat. Heidän läsnäolonsa ja osallistumisensa päätöksentekoon murentaa yhteisömetodin perusteita. Siitä syystä heidän halutaan pysyvän kotimaissaan. Hallintoaatelisto ei ole valmis jakamaan valtaa alueiden suorien edustajien kanssa. Se haluaa säilyttää yhteisömetodiin perustuvan järjestyksen, johon kuuluvat vahva komissio (lakialoitemonopoleineen) sekä vähitellen kasvava europarlamentin ylikansallinen valta.

Selkeimmin kantaa perustuslain puolesta Giscard esitteli lokakuun lopussa saksalaisessa Der Spiegel-lehdessä. Kun lehti kysyi perustuslaista, Giscard vastasi perustuslaista. Tällä tavalla arkikielestä häipyy vähitellen termi ”perustuslaillinen sopimus”, joka on juridinen muoto sille, mikä on valmistelussa.

Giscard puhuu sellaisen federaation perustuslaista, joka olisi eräänlainen liittovaltio (light) eli jossa osa asioista jätettäisiin edelleen jäsenvaltioiden päätäntävaltaan. Esimerkkinä näistä asioista hän mainitsee Saksan, Ranskan tai Espanjan ulkopolitiikan. Kuinka sattuivatkaan hänen esimerkeikseen vain ns. suuret maat!

Hän peräänkuulutti ”uutta perustajahenkeä”, jolla pystyttäisiin lisäämään yhteisöllistettävien asioiden määrää. Perustajahengestä saattaa olla kysymys myös siinä merkityksessä, että koko EU joudutaan perustamaan uudelleen. Saattaa olla, että juridisten ongelmien takia joudutaan sellaiseen ratkaisuun.

Siltä pohjalta mielenkiintoisin osuus Der Spiegelin haastattelussa on se, jossa Giscard vastaa kysymykseen siitä, mitä tapahtuu maille, jotka eivät esimerkiksi kansanäänestyksen jälkeen hyväksy uutta perustuslakia. Jäävätkö ne silloin uuden Yhtyneen Euroopan ulkopuolelle?

Giscardin mielestä jäävät. ”Maa, jossa uutta perustuslakia ei ratifioida, ei ota osaa uuteen systeemiin.” Ongelmaksi, johon hän ei tässä yhteydessä ota kantaa, jää se, mitä niille tapahtuu suhteessa uuteen systeemiin. Vanhaa EU:n perussopimustakaan ei voida lakkauttaa kuin yksimielisesti!

Giscard uskoo, että EMU:n mallin mukaan löytyy mekanismi, jolla jäsenmaa voi jäädä jonkun yksittäisen alan ulkopuolelle, kunhan se vain hyväksyy perustuslain yleiset raamit. Niihin saattaa hänen mukaansa sisältyä eroamismahdollisuus EU:sta. Silloin pitää erota myös yhteisestä rahasta, sillä perustuslakiin kirjoitetaan määräys, jonka mukaan euro on vain Yhtyneen Euroopan maiden valuutta. EU:sta eroaminen pakottaisi euroon siirtyneen maan vaihtamaan rahansa uudelleen uuteen - tai pikemminkin vanhaan.

Giscardin ranskalaismallisen ajattelun mukaan neuvoston lainsäädäntövalta pitäisi keskittää yhteen lakiasäätävään neuvostoon. Kun siinä olisivat edustettuina jäsenmaiden ministerit ja kun toisaalla lainsäädännöllisen vallan käyttäjänä olisi europarlamentti, EU:hun syntyisi ikään kuin itsestään kaksikamarinen parlamentti: alueellisten hallitusten senaatti ja kansalaisten äänestämällä valitsema europarlamentti.

Harkintaan tulisi tällöin varmaankin se, että lakiasäätävä neuvosto olisi jäsenmaiden Eurooppa-ministereiden pysyvä kokous Brysselissä. Harkintaan tulisi, että se valitsisi EU:lle yhteisen europresidentin edustamaan EU:n kantaa suhteessa muihin maihin; tämän mallin mukaan presidenttiä ei valitsisi Giscardin ehdottama kansanedustajien kongressi. Giscard näyttää olevan suurten maiden linjalla: komission puheenjohtajan asema jäisi alisteiseksi neuvoston puheenjohtajan tai EU:n presidentin asemaan verrattuna

. Lakiasäätävässä neuvostossa päätökset tehtäisiin Giscardin mukaan enemmistö- ja määräenemmistöpäätöksinä ilman jäsenmaiden veto-oikeutta (paitsi että Nizzan sopimuksen suurten jäsenmaiden veto-oikeus säilyisi).

Perustuslain pitäisi kestää ilman muutoksia seuraavat 20-50 vuotta, ja sinä aikana ei unioniin hyväksyttäisi - idästä päin - uusia jäseniä.

Konventin loppuvaiheessa Valéry Giscard d´Estaingin arvellaan asettuvan voittajien puolelle, oli se mikä tahansa.

Giscard ei halua jää historiaan EU:n perustuslain luonnoksen vaan perustuslain isänä.

Hänen ominaispainonsa punnitaan, kun sitä vastaan asettuu konventin äänivaltainen federalistinen enemmistö, joka haluaa päättää asioista tarvittaessa vastoin joidenkin jäsenmaiden kantaa. Se haluaa tuottaa tilanteen, jossa jokaista jäsenmaata painostetaan hyväksymään konventin kvasienemmistöllä hyväksyttävä lopputulos. Vaikka päätösvalta on viime kädessä jokaisen jäsenmaan parlamentissa, niille tehdään vaikeaksi käyttää vapaata harkintavaltaa uuden perustuslain hyväksymisessä.

[ Etusivulle | seppanen@kaapeli.fi ]