Päästökauppadirektiivistä

Esko Seppänen 26.3.2002

On erilaisia näkemyksiä siitä, lämpeneekö maapallo kasvihuonekaasujen päästöjen seurauksena ja miten suuri uhka se on nykyisenlaisen elämän jatkumiselle. Lienee turvallisinta ottaa uhka todesta ja varautua kielteisten vaikutusten ennaltaehkäisyyn. Siinä tarkoituksessa pitää rajoittaa kasvihuonekaasupäästöjä, joista tärkein on hiilidioksidi. Sen osuus EU:n kasvihuonepäästöistä on 4/5.

Euroopan parlamentissa on yhteispäätösmenettelyssä (= direktiivistä pitää löytyä yhteisymmärrys neuvoston ja europarlamentin kesken) komission ehdotus (komissiolla on monopoli direktiiviesityksiin) kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupasta.

Se pitää sisällään 1) hiilidioksidipäästöjen luvanvaraistamisen, 2) niiden päästöoikeuksien jaon ensin jäsenvaltioiden ja myöhemmin EU:n päätöksin sekä 3) ehdotuksen kaupankäynnin järjestämisestä näillä oikeuksilla, niiden pörssittämisen.

Päästöoikeudet olisivat olemassa vain sähköisesti. Siltä osin ne muistuttaisivat pörssien optioita. Julkinen valta myöntäisi ne laitoksille oikeutena päästää ilmakehään hiilidioksidia. Alkujaon perustana olisivat historialliset päästöt, mutta vaaditaan otettavaksi huomioon myös aikaisemmat investoinnit päästöjen vähentämiseen ns. parhaan teknologisen tason (benchmarking) ohjearvojen muodossa.

Kioton sopimus on globaali kehys, jossa on sovittu maa- ja maaryhmäkohtaisista päästökatoista sekä niistä mekanismeista, jotka lasketaan päästöjen vähennyksiksi.

Sopimuksen mukaan ns. teollistuneet maat rajoittavat päästöjä, mutta niin ei tarvitse tehdä esimerkiksi Venäjän tai Kiinan. USA, joka alun perin ehdotti päästökauppajärjestelmää ja sai vaatimuksensa Kioton sopimukseen, on jättäytynyt sen ulkopuolelle. Sen osuus maapallon päästöistä on 24 %, kun EU:n osuus on 14 %. Suomen osuus EU:n päästöistä on 2 % ja maapallon päästöistä 0.3 %.

EU on sitoutunut vähentämään päästöt vuoden 1990 tasolle. Se merkitsee, että vuodesta 2008 alkaen niitä pitää vähentää noin 17 prosenttia verrattuna siihen, mitä ne olisivat ilman vähennyksiä. EU:lla on päästöistä yhteisvastuu, ja "vähennystaakan" ovat jäsenmaat jakaneet keskenään yhteisellä sopimuksella.

Suomen näkökulmasta Lipposen hallituksen sopima alkujako on ongelmallinen: päästöjen vähentämisestä aiheutuvat Suomessa (sekä Hollannissa ja Belgiassa) suurimmat yksikkökustannukset. Alhaisimmat ne ovat Ranskassa ja Kreikassa, jotka ovat direktiivin suuria hyötyjiä.

Suomi omasta puolestaan on johtava bioenergiamaa (yhdessä Ruotsin, Itävallan ja Portugalin kanssa). Yhdistetyssä sähkön ja lämmön tuotannossa Suomi on EU:n eturivin maita (yhdessä Hollannin ja Tanskan kanssa). Näiltä osin päästökauppadirektiivi ei suosi Suomea.

On edelleen auki joukko Kioton mekanismien määrittelyjä, esimerkiksi ns. nielukysymys: mitkä niistä toimenpiteistä, joiden tuloksena hiilidioksidia sitoutuu luontoon, voidaan laskea päästöjen vähennyksiksi. Samoin ovat sopimatta yksityiskohdat mekanismeista, joilla toteutetaan vuonna 2008 alkava päästöoikeuksien kansainvälinen (EU:n rajat ylittävä) kauppa. On myös yhteensovitusongelmia, jotka liittyvät samanaikaiseen energiamarkkinoiden "vapauttamiseen", energiaverotukseen sekä ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä ja vähentämistä koskevan IPPC-direktiivin soveltamiseen. Kun komission ehdotus EU:n sisäisen päästökaupan järjestämisestä on irrallaan muista mekanismeista, se saattaa sekä muuttaa että haitata kansallisiin suunnitelmiin perustuvien päästövähennysten toteuttamista.

Europäästökauppa

Odoteltaessa vuotta 2008 ja kansainvälisen päästökaupan alkamista komissio ehdottaa EU:n sisäistä emissiokauppaa eräänlaisena pilottihankkeena vuosiksi 2005-2007. Järjestelmä, jolla "tuetaan energiamarkkinoiden vapauttamista", olisi pakollinen tietyille päästöosapuolille.

Hiilidioksipäästöjä varten pitäisi olla 1) laitoskohtainen lupa kasvihuonekaasujen päästämiseen kansallisilta viranomaisilta, ja niitä varten 2) laitoksille on tarkoitus jakaa eli allokoida tonneissa määriteltyjä "päästöoikeuksia", joiden haltija saa laskea ilmakehään tietyn määrän hiilidioksidia. Alussa luvat koskisivat vain hiilidioksidipäästöjä, myöhemmin myös muita kasvihuonekaasuja.

Jokaiselle EU:n päästökaupan piiriin tulevalla 4000-5000 laitoksella pitää olla lupa päästöihin, joille on määrätty laitoskohtainen katto.

"Jäsenvaltioita kehotetaan jakamaan päästöoikeudet ilmaiseksi, objektiivisin ja avoimin perustein." Ensi vaiheessa oikeudet ehdotetaan luovutettavaksi korvauksetta. Toinen vaihtoehto olisi niiden huutokauppaaminen eniten tarjoaville. Kannattaa kuitenkin muistaa, että Saksan ja Englannin radiotaajuuksien huutokaupoilla ajettiin vaikeuksiin koko EU:n teleala. Investointivarat verotettiin demarihallitusten käyttöön.

EU ei järjestäisi päästöoikeuksien kaupankäynnille mitään markkinapaikkaa, vaan sen odotetaan syntyvän yksityisillä markkinoilla.

Järjestelmän hallinnointi vaatisi kuitenkin julkisen vallan toimenpiteitä, ja sitä varten pitää jokaiseen EU-maahan perustaa sähköinen rekisteri, joka kytketään muiden maiden rekistereihin. Markkinamekanismit tarvitsevat tässä tapauksessa tuekseen vahvan byrokratian.

Päästöoikeuksien alkujaossa olisi eri maissa yhteiset mutta ei yhdenmukaiset perusteet. Kun allokointi olisi mitä suurimmassa määrin poliittinen päätös, syntyisi mahdollisuus piilovaltiontukiin ja kilpailunvääristymiin, ja siksi kansalliset allokointiperusteet on ilmoitettava komissiolle. Se voi ne myös evätä.

On epäselvää, voiko jäsenvaltio sulkea pois tiettyjä sektoreita tai jäädä kokonaan järjestelmän ulkopuolelle ennen Kioton oikeudellisten velvoitteiden astumista voimaan vuonna 2008.

Päästöistä, joille laitoksilla ei ole oikeuksia, jäsenvaltioiden halutaan säätävän "tehokkaat, oikeasuhtaiset ja varoittavat" seuraamukset, joiden tulee olla "riittävän ankaria". Sakoksi ehdotetaan 100 euroa tonnilta tai kaksinkertaista päästöoikeuden markkinahintaa. Alkuvaiheessa ennen Kioton oikeudellisia sitoumuksia päästörikkomusten seuraamukset olisivat vain puolet tulevista.

Toimiiko markkinamekanismi?

Tarvitaan hyviä ideoita päästöjen vähentämiseksi.

Päästöpörssien ja päästöoikeuspankkien perustamista säästyneitä päästöoikeuksia ja niiden kauppaa varten perustellaan "kustannustehokkuudella": päästöjä voidaan näin vähentää siellä, missä se on halvinta. Supistukset kansallisiin päästökattoihin saa ylittää, jos on käytössä joustava kauppamekanismi, jossa ns. markkinavoimat määräävät hiilidioksidin ja muiden kasvihuonekaasujen päästöjen hinnan.

Kun kansalliset päästökatot eivät voi ylittyä, päästöoikeuksilla voidaan käydä kauppaa niiden maiden laitosten kanssa, joilla on ylijäämäoikeuksia. Siltä osin direktiivi olisi varaventtiili: päästöjä ei tarvitsisi leikata kalliilla. Oikeuksia kannattaisi ostaa, jos ne olisivat halvempia kuin ylipäästöistä perittävät sakot.

Kaikki alat eivät olisi alussa päästökaupan piirissä. EU jättää pakollisen kauppajärjestelmän ulkopuolelle muut kasvihuonekaasut kuin hiilidioksidin, koko kemian alan sekä jätteenpolton. Ranskassa (joka on ydinsähkömaa) ja Ruotsissa (joka on sen lisäksi vesivoimamaa) vain 30 % päästöistä tulisi päästökauppaan, mutta Suomessa 60 %.

Kun eri mailla on mahdollisuus kohdella samanlaisia laitoksia eri tavalla, syntyy kilpailun vääristymiä.

Ne alat, joilla päästöt tulevat luvanvaraisiksi, saattavat menettää kilpailukykyä suhteessa esimerkiksi USA:n tuottajiin. On prosesseja, joissa hiilidioksidi syntyy prosessikaasuna eikä polttokaasuna, ja niillä aloilla ei päästöjä voida vähentää. Tyypillisin on teräsala. Suomessa Rautaruukin ominaispäästöt ovat pienimmät maailmassa (viidenneksen alemmat kuin Englannissa), ja se vaatii otettavaksi alkuallokoinnissa huomioon ne investoinnit, jotka on tehty päästöjen vähentämiseksi. Kun on järjestelmän ulkopuolisia maita, se ei saa päästöoikeuksien oston lisäkustannuksia tai päästösakkoja hintoihin.

Markkinamekanismiin kuuluu aina myös keinottelu, ja sitä voisivat käyttää hyväksi järjestelmän ulkopuoliset toimijat (esimerkiksi USA:n yritykset) ostamalla päästöoikeuksia eurooppalaisten tuottajien nenän edestä. Sitä kautta päästökauppadirektiivi saattaisi ohjata yritysten inventointipäätöksiä tuotannon laajentamisessa ja uuden aloittamisessa. Se olisi epäedullista maille, joiden tuotantorakenne on energiaintensiivinen, mutta ilman ydin- tai vesivoimaa. Kansainväliset suuryritykset eivät ostane päästöoikeuksia tytäryhtiöilleen niihin maihin vaan ne vievät investointinsa päästöoikeuksia niille liberaalisti jakaviin maihin.

Näin EU:n sisäinen ei-kansainvälinen päästökauppajärjestelmä antaa kilpailuedun EU:n ulkopuolisille tuottajille. Jos esimerkiksi terästä siirtyy sen takia tuotettavaksi suuremmilla päästöillä USA:ssa, järjestelmä ei vähennä vaan lisää maapallon päästöjä.

Idea on, että myös ympäristöjärjestöt voisivat ostaa päästöoikeuksia pois tuottajien käytöstä.

Kun päästöoikeuksilla on maakohtainen katto, uusien yritysten päästöoikeudet on otettava pois vanhoista allokaatioista. Kun vanhat yritykset joutuvat tulemaan toimeen entisillä allokoinneilla, on epäoikeudenmukaista, jos uusien yritysten tulo markkinoille on tässä merkityksessä helpompaa kuin vanhojen laitosten laajentaminen. On myös synergiaetuja, joita päästökauppadirektiivillä ei saisi tuhota.

Suomen osa

Suomi suostui aikanaan EU:n sisäisessä taakanjaossa tonnikohtaiseen päästökattoon, joka on osoittautumassa uuden päästökauppadirektiivin näkökulmasta epäedulliseksi. Tiedossa on, että päästörajoitukset kiristyvät edelleen tulevaisuudessa.

Näyttää siltä, että Suomesta joudutaan lähettämään vuosittain rahaa ulkomaille 7 miljoonan tonnin päästöoikeuksien ostamiseksi jopa 100-200 miljoonaa euroa vuodessa sen sijasta, että päästövähennys toteutetaan kansalliseen suunnitelman mukaisella uusiutuvien energiamuotojen käytöllä, energiansäästöllä, muiden kasvihuonekaasujen päästöjen vähennyksillä, hiilen korvaamisella maakaasulla sekä mahdollisesti ydinvoimalla.

Energiateollisuus (lue: Fortum) kannattaa päästökauppadirektiiviä, koska se uskoo saavansa hallitukselta päästöoikeuksia myyntiin. Fortumin tuotantolaitoksista ja tuotteiden käytöstä syntyy puolet Suomen hiilidioksidipäästöistä. Muu teollisuus vastustaa direktiiviä komission ehdottamassa muodossa. Erityisesti halutaan vapauttaa prosessikaasut, joita ei voida vähentää sen takia että ne ovat osa prosessia, samoista rajoituksista jotka koskevat polttokaasuja. Erityisesti heikkenisi Rautaruukin ja Outokummun terästeollisuuden kilpailuasema suhteessa järjestelmän ulkopuolisiin tuottajiin.

Päästöoikeus on kuin vero, jonka päästöoikeuksia ostavat yritykset maksavat toisille yrityksille; niille, joille niiden oma valtiovalta on ollut suopea oikeuksien alkuallokoinnissa.

Suomen teollisuus muistuttaa, että se maksaa sähköveroa enemmän kuin muualla EU:ssa maksetaan. Se haluaa vapauttaa päästökaupan piiriin tulevat alat energiaveroista.

Johtopäätöksiä

Päästökauppadirektiiviin liittyy ongelma: se otetaan käyttöön pakollisena hyvin nopeassa aikataulussa. Tuotanto ei ole ehtinyt sopeutua sen tuloon. Sitä on myös saatettu sopeuttaa päästövähennyksiin tämän direktiivin näkökulmasta epäedullisella tavalla.

"Päästökauppa sinällään ei vähennä päästöjä", sanotaan komission esityksessä. Se vain jakaa kustannuksia uudella tavalla tuottajien kesken. Siltä osin se on vihreää suunnitelmataloutta. Kun on ongelmia, saattaa olla viisasta ottaa tämä mekanismi käyttöön ensin koeluontoisesti, vapaaehtoisuuden pohjalta, siihen saakka kunnes käynnistyy Kioton sopimuksen mukainen kansainvälinen päästökauppa ja muutenkin sopimuksen tulkinnoista on sovittu.

Ns. Rautaruukki-ongelman ratkaisisi ainakin lähivuosina se, että rajataan prosessikaasut erilleen polttokaasuista ja antaa niille erityiskohtelu. Suomen teollisuus kannatti esitystä lähes yksimielisesti siihen asti, kun selvisi, että siitä aiheutuu sille kenties miljardin entisen markan vuosikustannukset. Nyt sama teollisuus, jonka kilpailuasema heikkenee suhteessa järjestelmän ulkopuolisiin tuottajiin tai muissa maissa suurempia päästöoikeuksia saaneisiin tuottajiin verrattuna, haluaa päästökustannukset Suomessa yleisempään jakoon.

Yksi huomio päästökauppadirektiivistä on, että Suomen oloissa se suosii selvästi lisäydinvoimaa. Se on teollisuuden vahva argumentti päästökauppadirektiivin tuomien ongelmien ratkaisemiseksi.

EU:ssa saa sitä, mitä on tilannut.

[ Etusivulle | seppanen@kaapeli.fi ]