Johdatus konventtimetodiin

31.8.2001

Laekenin huippukokouksessa joulukuussa päätetään aloittaa EU:n perustuslain valmistelu. Halutaan määritellä selkeästi keskusvallan ja jäsenvaltioiden väliset suhteet.

Asiat ovat tänään monessa solmussa. On hyvä, että EU:n monimutkaista päätöksentekoa selkeytetään. Jos kukaan ei tiedä tarkalleen, mikä on keskusvallan laillinen toimivalta, se on selvitettävä. Muuten keskusvalta kasvattaa valtaansa asetusten ja direktiivien tulkinnoilla - ja EU:n tapauksessa erityisesti EY-tuomioistuimen federalistisilla tulkinnoilla.

Mutta tarvitaanko tätä varten EU:lle oma perustuslaki? Jos tarvitaan, pitääkö se valmistella konventtimetodilla? Jos pitää, kuuluuko konventin valmistella yksi yhtenäinen ehdotus vai monia vaihtoehtoisia esityksiä?

Jos tulee vain yksi ehdotus perustuslaiksi, on epäselvää, miten se hyväksytään. Se ei käy, että EU:n laajuisessa kansanäänestyksessä jokaisella EU-kansalaisella on yksi ääni ja että enemmistön kanta ratkaisee. Sitäkin on ehdotettu. Se on muka demokratiaa, vaikka silloin isot maat äänestävät pienille maille perustuslain.

Päätöksenteon selkiyttämistä tarvitaan. Jos tehdään perustuslaki, federalistit uskovat saavansa siihen kirjatuksi paljon muutakin liittovaltioitumista kuin vain päätöksenteon selkiyttämisen, ja siksi he haluavat perustuslain.Se voidaan kuitenkin toteuttaa myös normaalilla menettelyllä: EU:n perussopimuksia uudistamalla.

Yhteisömetodi I pilarissa

Niissä asioissa, joissa EU:lla on yksinomainen toimivalta, päätökset tehdään yhteisömetodilla.

Se on sitä, että päätökset tehdään EU:n sääntöjen mukaan EU:n omissa elimissä eikä viime kädessä jäsenvaltioissa. Jäsenmaat joutuvat toimimaan yhteisöasioissa niin kuin EU määrää.

Tällaisia ns. I pilarin yhteisöllisiä asioita ovat muun muassa maatalous-, alue- ja kilpailupolitiikka. Niissä asioissa EU on keskusvalta, joka määrää jäsenmaiden asioista. Niiden asetusten ja direktiivien tulkinnassa EY:n tuomioistuin on korkeampi oikeuselin kuin jäsenmaiden korkeimmat oikeudet. Näillä aloilla EU on jo liittovaltio.

Kohti yhteistä puolustusta II pilarissa

Jotkut asiat ovat sellaisia, ettei EU:lla ole ollut niillä aloilla toimivaltaa.

Sellainen ns. II pilarin asia on ollut puolustus. EU:n jäsenten enemmistö on antanut puolustuksensa Naton (mutta ei EU:n) toimivaltaan, eikä EU:lla ole ollut asiaa Naton rakenteisiin. Mutta ajat muuttuvat, ja puolustus ollaan ottamassa EU:n toimialaan.

EU:lle perustettiin Helsingin huippukokouksessa Nato-yhteensopivat sotilaalliset toimielimet, ja joukkojenluovutuskokouksissa jäsenmaat antavat EU:n käyttöön resursseja Nato-yhteensopivaa euroarmeijaa varten. Euroarmeija toimeenpanee EU:n päätöksillä kriisinhallintatehtäviä, jotka voivat olla myös rauhaan pakottamista eli sotaa.

Näiden asioiden yhteisöllistämisessä lähdettiin liikkeelle Amsterdamin sopimuksen (1987) yhteisellä ulko- ja turvallisuuspolitiikalla (YUTP), joka Kölnin huippukokouksessa (1999) muuttui yhteiseksi turvallisuus- ja puolustuspolitiikaksi (EYTPP). Seuraava vaihe on sitten jo yhteistä puolustusta, joka on paljon enemmän kuin pelkkä puolustuspolitiikka.

Tässä yhteydessä Suomea natotetaan EU:n rakenteiden kautta. Lipposen hallituksen ohjelmasta on jo otettu pois kohta, jonka mukaan Suomi turvaa "itsenäiseen puolustukseen".

Poliisiyhteistyötä III pilarissa

Oikeus- ja poliisiasiat ovat olleet perinteisesti jäsenvaltioiden toimivallassa, mutta sitä ne eivät ole enää. Tampereen huippukokouksessa (1999) päätettiin yhteisöllistää myös turvapaikka- ja siirtolaispolitiikkaa sekä poliisi- ja sisäisen turvallisuuden asiat.

New Yorkin syyskuun tapahtumien jälkeen EU on ottamassa jättiläisharppauksia yhteisen poliisivaltion suuntaan.

EU:n elimissä on käsittelyssä eurooppalainen pidätysmääräys, joka tekee mahdolliseksi poliisin suorittaman pidätyksen ilman oikeudenkäyntiä sekä pidätetyn luovuttamisen toisiin maihin tuomittavaksi näiden toisten maiden lakien mukaan ilman että luovutusta pyytävän maan tarvitsee täsmentää luovutuksen perustetta. Syyksi vapauden riistoon riittää se, että epäillään jonkun toimivan terroriverkostossa. Pidätyksen perusteena voi olla aikomus, jota poliisin ei tarvitse todistaa. Näin prosessi alkaa rangaistuksella (pidätys) ja jatkuu kuulusteluilla ja oikeudenkäynnillä. Uusi prosessi koskee kaikkia rikostapauksia eikä vain "terrorismia", ja pidätyksiä suoritetaan tulevaisuudessa poliisien ja syyttäjien (samaan aikaan EU:lle on tulollaan yhteinen syyttäjänvirasto) eikä oikeusistuinten ehdoilla.

Jäsenvaltiot ovat suorittaneet poliisiyhteistyötä varsinkin salaisten poliisien osalta ohi EU:n rakenteiden, mutta nyt ollaan EU:lle vaatimassa myös yhteistä salaista palvelua.

Konventtimetodi

Kaikkia näitä EU:n toimivaltoja käsitellään prosessissa, joka aloitetaan Laekenin huippukokouksessa joulukuun puolivälissä.

Siellä federalistit haluavat EU:lle perustuslain, jossa määritellään EU:n toimivaltaan useimmat edellä mainituista asioista. EU:n toimivalta laajenee lisäliittovaltioitumisen suuntaan.

Valmistelun aikana syntyy tilanteita, joissa kansakuntia voidaan painostaa hyväksymään itselleen epäedullisia ratkaisuja. Se tapahtunee siinä hengessä, jossa pienet maat siirsivät vapaaehtoisesti Nizzan sopimuksella valtaa itseltään suurille maille.

Kaikki federalistit haluavat valmistella EU:n perustuslain ns. konventtimetodilla, samalla, jolla EU:lle valmisteltiin erityinen perusoikeuskirja. Se ei ollut jäsenmaita sitova, mutta perustuslaki olisi. Perusoikeuskirjasta halutaan tehdä perustuslain ensimmäinen luku.

Perusoikeuskirjan valmistelua varten kutsuttiin koolle konventti. Sen kokoonpanoon kuului kaksi edustajaa jokaisesta kansallisesta parlamentista, yksi edustaja kansallisista hallituksista, 16 europarlamentin edustajaa sekä yksi komissaari. Nämä 62 henkilöä valmistelivat perusoikeuskirjan 370 miljoonalle EU-kansalaiselle niin että kansallisissa päätöksentekoelimissä ei saanut muuttaa pilkunkaan paikkaa siitä, mitä oli sovittu ylikansallisesti ja epäparlamentaarisesti, epäselvästikin.

Konventissa perusoikeusasiakirjaan tehtiin yli tuhat muutosesitystä, mutta yhdestäkään ei äänestetty. Julistus hyväksyttiin ns. kvasienemmistöllä: todettiin - siis ilman äänestystä, vaikka oli eriäviäkin mielipiteitä - enemmistön olevan hyväksymisen kannalla.

Konventtimetodi ei edusta demokratiaa eikä se ole edustuksellista parlamentarismia. Se on kylmää kyytiä kohden liittovaltiota niille, jotka haluavat puolustaa ainoaa tunnettua demokratian lajia: kansallisvaltioiden parlamentaarista demokratiaa.

Perusoikeuskirjan valmistelu oli helppo tehtävä verrattuna tulollaan olevan perustuslain valmisteluun. Konventti ei saanut keksiä itse yhtään uutta oikeutta tai vapautta, vaan sen tehtävä oli kirjata näkyviin ne, joihin EU tai sen jäsenvaltiot olivat jo aikaisemmin sitoutuneet. Poliittisena tavoitteena federalisteilla oli halu saada asiat näyttämään siltä, että EU antaa ihmisille oikeuksia, joita heillä ei ole kansallisvaltiossa. Haluttiin antaa kuva EU:sta oikeuksien antajana: hyvä EU on hyvä myös köyhille, vaikkei se sitä olisikaan.

Uusi konventti

Monet Laekenin huippukokouksen lopputuloksista ovat jo tiedossa.

On tiedossa, että kokouksessa aloitetaan perustuslain valmistelu. Sitä ei välttämättä kutsuta sillä nimellä.

On tiedossa, että koolle kutsutaan konventti, jonka koostumus on sama kuin perusoikeuskirjan valmistelussa. Epäselvää on, ja epäselväksi voi kokouksessakin jäädä, mikä on konventin toimeksianto: tuotetaanko konventissa yksi ehdotus perustuslaiksi vai monta optiota.

On tiedossa, että konventti saa työnsä valmiiksi ennen vuotta 2004, jolloin alkaa uusi hallitusten välinen konferenssi (HVK) EU:n institutionaalisen tulevaisuuden suuntalinjoista. HVK on perustuslain valmistelussa - konventin jälkeen - seuraava elin.

On tiedossa, että konventtiin tulee pari huomioitsijaa EU:n talous- ja sosiaalineuvostosta (Ecosoc) ja alueiden komiteasta. Sen lisäksi sen työtä kutsutaan seuraamaan jäsenhakijamaiden edustajia, mutta heille eivät vanhat jäsenmaat anna valtaa sen suhteen, millaisen asiakirjan konventti tuottaa.

Konventtimetodin kritiikki

Ongelmallista konventtimetodissa on valmisteluprosessin epädemokraattisuus ja epäparlamentaarisuus. Se antaa isoille maille mahdollisuuden painostaa pieniä. Yksilöt, jotka ovat kansallisten instituutioiden edustajia, eivät pysty vastustamaan paineita yhtä hyvin kuin valtiolliset elimet.

Paineista yhdenmukaiseen ja samanlaiseen käyttäytymiseen on näyttöä perusoikeuskonventin ajalta. Se oli välillä kylmää kyytiä pienten maiden edustajille.

Ongelmallisinta on kuitenkin asioiden valmistelun suppea pohja. Konventti ei edusta kaikkia eivätkä poikkeavuudet ja erilaisuudet pääse valmistelussa esille.

EU on liian iso, jotta sille voitaisiin valmistella ja säätää demokraattinen perustuslaki.

[ Etusivulle | seppanen@kaapeli.fi ]