SUOMEN KANSALLISEN 142-TUEN ALENTAMINEN
MUISTIO 12.11.2004, Asianajotoimisto ANPR Oy
1 Tausta ja muistion tarkoitus
Euroopan parlamentin jäsen Esko Seppänen on
pyytänyt Asianajotalo ANPR Oy:ltä lausuntoa Suomen
hallituksen päätöksestä tai suunnitelmasta alentaa
Suomen pohjoisten alueiden maatalouden kansallista ns.
142-tukea, sekä siitä, voiko eteläisen ns. 141-tuen
alentaminen olla hallituksen aikomalla tavalla peruste
142-tuen alentamiseen.
Muistion taustalla on pohjoisen tuen saajien
piirissä ilmennyt tyytymättömyys maataloustukia
koskevaan kehitykseen. Ilmeisesti katsotaan, että
CAP-uudistus ja tukijärjestelmien muutokset aiheuttavat
tarpeen lisätä kokonaisrahoitusta, mitä ei ole
kuitenkaan huomioitu valtion budjettitaloudessa
riittävästi. Tyytymättömyys perustuu muun muassa
siihen, että luonnonhaittakorvauksen eli LFA-tuen on
tarkoitus vähentää kansallista 142-tukea, ja uudistus
kohtelee erilaisia tuotantosuuntia ja alueita eri
tavoilla.
Käsityksemme mukaan hallitus ei ole tehnyt vielä
varsinaista päätöstä 142-tuen alentamisesta eikä
siten myöskään esitystä EU:n komissiolle tuen
alentamisesta. Laissa maa- ja puutarhatalouden
kansallisista tuista (1559/2001) säädetään valtion
ja MTK:n välisestä neuvottelumenettelystä. Lain 8
§:n mukaan valtion ja MTK:n välillä sovitaan
kansallisia tukia koskevien esitysten tekemisestä
EU:lle. Mikäli nämä neuvottelut eivät johda
yhteisymmärrykseen, valtioneuvosto päättää
esityksen tekemisestä komissiolle. Maa- ja
metsätalousministeriön mukaan 142-tuen muuttamista
koskevasta esityksestä ei kyseisiä neuvotteluja ole
vielä käyty.
Hallitus on kuitenkin ilmoittanut muiden tukien
käsittelyn yhteydessä EU:n komissiolle
tarkoituksestaan leikata 141-tuen ohella myös
142-tukea. Maa- ja metsätalousministeri Juha Korkeaoja
ja EU:n maatalouskomissaari Frans Fischler sopivat
10.11.2004 perusteista, joilla Suomi voi maksaa
maatiloille uutta kansallista lisätukea. Suomi voi
maksaa luonnonhaittakorvauksen (LFA) kansallista tukea
pääasiassa kotieläintiloille koko maassa, pohjoisessa
hehtaaria kohti hiukan enemmän kuin etelässä.
Tässä muistiossa käsitellään 141- ja 142-tukien
oikeudellista luonnetta, voimassa olevia tukia koskevia
päätöksiä, perustamissopimuksen maatalouspolitiikan
ja valtiontukia koskevien määräysten merkitystä
sekä - erityisesti yksittäisten maatalouden
harjoittajien - mahdollisuuksia tehdä valitus
todennäköisesti toteutuvasta 142-tuen leikkaamisesta.
Ennen siirtymistä käsittelemään tarkemmin näitä
kysymyksiä on syytä tehdä tämän muistion kannalta
periaatteellisesti tärkeä ero kansallisten 141- ja
142-tukien ja ns. yhteisötukien välillä. Viimeksi
mainittuja tukia, kuten LFA-tukea ja maatalouden
ympäristötukea, rahoitetaan usein yhteisön
rahoituksen ohella myös kansallisesti. Kansalliset ja
yhteisötuet eroavatkin nimenomaan niitä koskevan
päätöksentekomenettelyn osalta. 141- ja 142-tuista
Suomen hallitus tekee esityksen komissiolle, joka tekee
tukien hyväksymistä koskevan päätöksen 141 ja 142
artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti.
Yhteisötuista päättää sen sijaan neuvosto
normaalissa yhteisön perustamissopimuksen
maatalouspolitiikkaa koskevan 37 artiklan mukaisessa
määräenemmistömenettelyssä. Yhteisötukia koskeva
toimivalta on siis yhteisöllä, mikä on huomioitava
muun muassa tarkasteltaessa Suomen mahdollisuuksia
vaikuttaa täällä maksettaviin maataloustukiin ja
niiden tasoihin.
2 Liittymissopimuksen 141 ja 142 artiklan
oikeudellinen luonne ja tulkinta 2.1 Liittymissopimuksen
oikeudellinen luonne yleisesti
Suomen liittymissopimuksen kansallisia maataloustukia
koskevista siirtymätoimenpiteistä määrätään
sopimuksen 137-144 artiklassa. Tämän muistion kannalta
näistä määräyksistä merkityksellisiä ovat 137,
141 ja 142 artikla.
Artiklassa 137 määrätään siirtymäkauden
kestosta. Artiklan mukaan, jollei liittymisasiakirjassa
toisin säädetä, uusiin jäsenvaltioihin sovelletaan
täysimääräisesti yhteisestä maatalouspolitiikasta
johtuvia oikeuksia ja velvollisuuksia. Edelleen, 137
artiklan mukaan siirtymätoimenpiteiden soveltaminen
loppuu vuoden 1999 lopussa, jollei
siirtymätoimenpiteitä koskevista
erityismääräyksistä (kuten juuri 141 tai 142
artiklasta), "joissa määrätään erilaisista
päivämääristä tai määräajoista, muuta
johdu". Näin ollen 141 ja 142 artiklaa voidaan
soveltaa - huolimatta niiden luonteesta
siirtymätoimenpiteinä - vielä vuoden 1999 jälkeen,
mutta tämän on suoraan tai ainakin välillisesti
ilmettävä näistä määräyksistä itsestään.
Suomen liittymisasiakirjat muodostuvat
liittymissopimuksesta, liittymisasiakirjasta, sen
liitteistä ja siihen liitetyistä pöytäkirjoista
sekä päätösasiakirjasta julistuksineen.
Liittymissopimus - siis myös sen 141 ja 142 artikla -
on osa yhteisön primaarioikeutta. EU-tuomioistuimen
oikeuskäytännössä on vahvistettu erityisesti
seuraavat tämän muistion kannalta tärkeät
periaatteet liittymissopimusten oikeudellisesta
luonteesta:
- Liittymissopimukset ovat hierarkkisesti
perustamissopimuksille alisteista primaarioikeutta.
Liittymissopimuksilla ei näin ollen voida määrätä
pätevästi toimista, jotka olisivat yhteisön
perustamissopimusten perusperiaatteiden vastaisia. -
Poikkeukset yhteisöoikeuden määräyksistä ovat
sallittuja ainoastaan, mikäli niistä on
siirtymäsäännöksissä nimenomaan määrätty, eikä
näitä poikkeuksia voida laajentaa. -
Liittymissopimusten määräyksiä on tulkittava siten,
että niiden tarkoituksena on edistää
perustamissopimusten tavoitteiden ja määräysten
toteuttamista.
Johtopäätökset
- Artikloja 141 ja 142 on tulkittava yhteisön
maatalouspolitiikan tavoitteiden mukaisesti ja muutenkin
ottaen huomioon perustamissopimuksen
maatalouspolitiikkaa koskevat määräykset. -
Siirtymätoimenpiteet ovat poikkeuksia
perustamissopimusten periaatteista tai määräyksistä,
eikä näitä poikkeuksia voida laajentaa. Tämän
voidaan katsoa puoltavan yleisesti komission pyrkimystä
korvata siirtymäsäännösten mukaisia kansallisia
tukia yhteisen maatalouspolitiikan alaan kuuluvilla
yhteisön tai kansallisilla tuilla. - Artiklojen 141 tai
142 ajallista soveltamista ei ole yleisissä
siirtymätoimenpiteitä koskevissa määräyksissä
rajoitettu, vaan näiden määräysten ajallinen
ulottuvuus on tutkittava ottaen huomioon 141 ja 142
artiklan sanamuoto ja tarkoitus.
2.2 Artikla 141
Suomen liittymissopimuksen 141 artiklassa
määrätään ns. "vakavien vaikeuksien
tuesta". Artikla kuuluu seuraavasti:
"Jos liittymisestä aiheutuu vakavia vaikeuksia,
jotka ovat yhä olemassa sen jälkeen kun 138, 139, 140
ja 142 artiklan määräyksiä on sovellettu
täysimittaisesti ja yhteisössä voimassa oleviin
sääntöihin perustuvia muita toimenpiteitä, komissio
voi antaa Norjalle ja Suomelle luvan myöntää
tuottajille kansallisia tukia, joiden tarkoituksena on
helpottaa näiden täysimääräistä yhdentymistä
yhteiseen maatalouspolitiikkaan."
Artiklassa tarkoitettu tuki on tarkoitettu
maatalouden sopeuttamisen tueksi. Tuen on tarkoitus olla
alenevaa, eikä tuen pysyvyydelle ole takeita. Tuen
jatkaminen ja tukitaso ovat kuitenkin riippuvaisia
"vakavien vaikeuksien" olemassaolosta. Niin
kauan kuin tällaisia vaikeuksia on yhä olemassa -
eikä niitä voida poistaa esim. yhteisen
maatalouspolitiikan alaisten tukien avulla - tuen
myöntämisen edellytykset ovat edelleen olemassa.
Esimerkiksi luonnonolosuhteista johtuvat vaikeudet
voivat nykyisillä tuotantosuunnilla ja yhteisön
tukijärjestelmillä jatkua hyvinkin pitkän ajanjakson.
Artiklassa 141 on komissiolle ollut tarkoitus antaa
varsin paljon harkintavaltaa kansallisten tukien
hyväksymisessä artiklan nojalla. Tätä ilmentää se,
että artiklan mukaan komissio "voi antaa"
Norjalle ja Suomelle luvan myöntää artiklassa
tarkoitettuja kansallisia tukia (vrt. jäljempänä 142
artikla, jonka mukaan komissio "antaa" luvan
myöntää tukia).
Lisäksi on huomattava, että 141-tuki on 141
artiklan mukaan toissijainen 142-tukeen ja erityisesti
yhteisen maatalouspolitiikan alaisiin tukiin nähden.
141-tuen myöntäminen edellyttää nimittäin artiklan
mukaan ko. muiden tukien täysimittaista
hyödyntämistä, mikä ilmenee selvemmin esim. artiklan
englanninkielisestä versiosta ("after full
utilization of provisions of Articles 138, 139, 140 and
142 and of the other measures resulting from the rules
existing in the Community, the Commission may authorize
Finland …").
Tämä herättää kysymyksen siitä, voisiko
mahdollinen Suomen kansallinen päätös jättää
olennaisesti käyttämättä 142-tukivaltuuksia merkitä
sitä, ettei kyseistä tukea ole hyödynnetty
täysimääräisesti 141 artiklan edellyttämällä
tavalla, jolloin 141-tuen jatkamiselle ei olisi enää
edellytyksiä. Tämä saattaa olla liian muodollinen
tulkinta 141 artiklasta, mutta tätä riskiä ei joka
tapauksessa tule unohtaa harkittaessa kansallisesti
mahdollisuuksia säilyttää oikeus 141- ja 142-tukien
käyttämiseen mahdollisimman laajalti myös
tulevaisuudessa.
Komission 28.10.2004 Esko Seppäsen asiaa koskevaan
kirjalliseen kysymykseen (P-2291/04FI) antama vastaus
kuvastaa 141 artiklan oikeudellista luonnetta. Komissio
viittaa vastauksessaan ensin 141 artiklan sisällöstä
muun muassa siihen, että artiklan mukaan kansallisten
tukien tarkoituksena on helpottaa tuottajien
täysimääräistä yhdentymistä yhteiseen
maatalouspolitiikkaan. Komission mukaan toimenpiteiden,
joiden tarkoituksena on helpottaa täysimääräistä
yhdentymistä yhteiseen maatalouspolitiikkaan, on
katsottava määritelmänsä mukaisesti olevan
luonteeltaan väliaikaisia. Kun artiklassa viitatut
vakavat vaikeudet ovat poistuneet ja täysimääräinen
yhdentyminen on saavutettu, 141 artiklaa ei voida
komission mukaan enää soveltaa.
Komissio toteaa vastauksessaan lisäksi muun muassa,
että jotta voitaisiin ottaa huomioon rakennemuutosten
aikaansaamiseen tarvittava aika sekä arvioida 141
artiklan mukaisten toimenpiteiden tehokkuus ja
tällaisen tuen jatkamistarve, komission hyväksymien
tukiohjelmien kesto on rajattu neljäksi vuodeksi
kerrallaan.
Johtopäätökset
- 141-tuki on luonteeltaan alenevaa maatalouden
sopeuttamisen tukea. - Tuen lakkauttaminen edellyttää
kuitenkin sitä, ettei eteläisen Suomen maatalouteen
kohdistu enää artiklassa tarkoitettuja vakavia
vaikeuksia (esim. yhteisen maatalouspolitiikan alaisten
tukitoimien, kuten LFA-tuen, soveltamisen seurauksena).
- Komissio on vahvistanut jäljempänä
käsiteltävässä vuoden 2004 tukipäätöksessään,
että vakavia vaikeuksia kohdistuu edelleen eteläiseen
Suomeen, ja on lisäksi indikoinut, että tuen
soveltamista on mahdollista jatkaa vielä vuoden 2007
jälkeenkin.
2.3 Artikla 142
Liittymissopimuksen 142 artiklassa määrätään
pitkäaikaisesta Suomen kansallisesta ns. pohjoisen
tuesta. Tuen tarkoituksena on varmistaa, että
maataloutta voidaan ylläpitää kyseisillä komission
vahvistamilla "erityisillä" alueilla. Artikla
kuuluu seuraavasti:
"1. Komissio antaa Norjalle, Ruotsille ja
Suomelle luvan myöntää pitkäaikaisia kansallisia
tukia sen varmistamiseksi, että maataloutta pidetään
yllä erityisillä alueilla. Kyseiset alueet
käsittävät 62. leveyspiirin pohjoispuolella
sijaitsevat maatalousalueet ja eräät kyseisen
leveyspiirin eteläpuolella sijaitsevat lähialueet,
joilla vallitsevat vastaavanlaiset maatalouden
harjoittamisen erityisen vaikeaksi tekevät
ilmasto-olosuhteet.
2. Komissio määrittää 1 kohdassa tarkoitetut
alueet ottamalla erityisesti huomioon: - alhaisen
väestötiheyden; - maatalousmaan osuuden
kokonaispinta-alasta; - ihmisravinnoksi tarkoitettujen
peltokasvien viljelyyn varatun maatalousmaan osuuden
käytetystä viljelypinta-alasta.
3. Edellä 1 kohdassa tarkoitetut tuet saavat
liittyä fyysisiin tuotantotekijöihin, kuten
maatalousmaan hehtaarimääriin tai eläinten
lukumääriin, ottaen huomioon markkina-asetuksissa
säädetyt asianomaiset rajoitukset sekä kunkin tilan
perinteiset tuotantotavat, mutta ne eivät saa: - olla
yhteydessä tulevaan tuotantoon; tai - johtaa tuotannon
kasvuun tai liittymistä edeltävänä vertailuaikana,
jonka komissio vahvistaa, todetun kokonaistuen määrän
kasvuun.
Nämä tuet voidaan eriyttää aluekohtaisesti.
Näitä tukia on myönnettävä erityisesti: -
sellaisen perinteisen alkutuotannon ja jalostuksen
ylläpitämiseksi, joka soveltuu luontaisella tavalla
kyseisten alueiden ilmasto-olosuhteisiin; -
maataloustuotteiden tuotannon, kaupan ja jalostuksen
rakenteiden parantamiseksi; - kyseisten tuotteiden
markkinoille saattamisen helpottamiseksi; - ympäristön
suojelun ja maaseudun säilyttämisen
varmistamiseksi."
On huomattava, että 142 artikla ja siinä
tarkoitettu tuki poikkeaa oikeudelliselta luonteeltaan
olennaisesti 141 artiklasta ja sen mukaisesta tuesta.
Erityisesti, 142 artiklassa vahvistetaan kyseisten
alueiden pitkäaikainen tuen tarve, joka johtuu
maatalouden harjoittamisen erityisen vaikeaksi
tekevistä ilmasto-olosuhteista.
Lisäksi on huomattava, että komissiolla ei ole 142
artiklan mukaisen tuen myöntämisen suhteen
harkintavaltaa. Artiklan mukaan komissio nimittäin
"antaa … luvan" myöntää tukia (vrt.
edellä 141 artikla, jonka mukaan komissio "voi
antaa" luvan myöntää tukia).
Artiklan kohdassa 3 asetetaan kuitenkin merkittäviä
rajoituksia tuen myöntämiselle. Erityisesti, 142-tuki
ei saa johtaa tuotannon kasvuun tai kokonaistuen
määrän kasvuun verrattuna komission vahvistamaan
ajankohtaan ennen liittymistä.
Johtopäätökset
- Kansallinen 142-tuki on pitkäaikaista,
luonteeltaan pitkälti pysyvää tukea, joka perustuu
artiklassa vahvistettuihin erityisen vaikeisiin
ilmasto-olosuhteisiin. - Kansallisen 142-tuen
leikkaamista vastaan voidaan vedota tehokkaasti
lähinnä siinä tapauksessa, ettei Suomen
tukiesityksessä tai/ja komission päätöksessä ole
otettu riittävästi huomioon 142 artiklan mukaan
huomioon otettavia tekijöitä. Tukien leikkaaminen ei
saa johtaa maatalouden harjoittamisen edellytysten
olennaiseen rapautumiseen 142-alueilla. - Tästä
näkökulmasta 142-tuen sidonta 141-tukeen voi olla
ongelmallinen erityisesti tilanteessa, jossa 141-tukea
leikataan sen seurauksena, että 141-tuki on
luonteeltaan sopeuttamiskauden alenevaa tukea. - Joka
tapauksessa on huomattava 142 artiklan 3 kohdassa
asetetut rajoitukset tuen myöntämiselle. Erityisesti,
tukien kokonaistaso ei saa nousta verrattuna komission
vahvistamaan vertailuvuoteen ennen Suomen liittymistä
yhteisöön. Näin esim. LFA-tuen korottaminen on
peruste alentaa myös 142-tukea, jos muussa tapauksessa
kokonaistuki nousisi.
3 Tukia koskevat päätökset
Seuraavassa käsitellään päätöksiä
kansallisista tuista kansallisen tukitilanteen sekä
Suomen hallituksen ja komission näkemysten ja tukiin
liittyvien perustelujen selvittämiseksi. 3.1 141-tuki
Komissio on viimeksi hyväksynyt Suomen kansalliset
141-tuet vuosiksi 2004-2007 16.3.2004 antamallaan
päätöksellä (K(2004)475). Päätös perustui Suomen
7.11.2003 tekemään tuki-ilmoitukseen. Tukipäätös
koskee eräitä investointitukia, ympäristötukea ja
suoraa tulotukea. Tämän muistion kannalta lähinnä
tulotukea koskevalla päätöksen osalla on merkitystä.
Komissio toteaa tulotuen hyväksymistä koskevissa
perusteluissaan, että Etelä-Suomen ilmasto-oloista
sekä maatilojen pienestä koosta ja kiinteiden
kustannusten korkeasta tasosta johtuen
maataloustuotannon kannattavuus Etelä-Suomessa on hyvin
alhainen. Edelleen, Suomen maatalouden
yhdentymisprosessi yhteiseen maatalouspolitiikkaan on
kesken ja että rakenneongelmia esiintyy edelleen,
vaikka sekä yhteisön että kansallisia
tukitoimenpiteitä on hyödynnetty täysimääräisesti.
Komissio tunnustaa, että erityisesti EU-jäsenyyden
seurauksena laskeneiden tuottajahintojen vuoksi
reaalinen kannattavuus ja maanviljelijäperheiden tulot
ovat olleet kaikilla 141-tukea saavilla aloilla
jäsenyyttä edeltävää tasoa alempana sianliha-alaa
lukuun ottamatta. Etelä-Suomen maatilat ovat komission
mukaan riippuvaisia kansallisesta tuesta ja tämän tuen
lakkauttaminen johtaisi vakaviin ongelmiin sekä
kääntäisi rakennekehityksen suunnan ja uhkaisi
maataloustuotannon jatkuvuutta osissa Etelä-Suomea.
Tämän muistion kannalta on lisäksi syytä tuoda
esiin eräitä päätöksessä esitettyjä näkökohtia
yhteisen maatalouspolitiikan merkityksestä sekä eri
tukien välisistä suhteista. Komission mukaan
liittymisasiakirjan 141 artiklan mukaisilla tuilla
pitäisi pyrkiä poistamaan muutettavissa oleva
rakenteellinen tehottomuus, jotta tuottajien
täysimääräistä yhdentymistä yhteiseen
maatalouspolitiikkaan voidaan helpottaa. Tämä liittyy
erityisesti suoraan tulotukeen, jonka osalta komissio
toteaa, että väliaikainen ja aleneva suora tulotuki
voidaan nähdä rakennepolitiikan hyödyllisenä
lisänä tietyin edellytyksin. Edelleen, suorien
tulotukien asteittainen alentaminen edistää Suomen
maatalouden yhdentymistä yhteiseen
maatalouspolitiikkaan ja on osoitus siitä, että
liittymisasiakirjan 141 artiklaan perustuva tuki on
sopeuttamistoimenpide. Komissio toteaa vielä Suomen
antaneen takeet siitä, että suoraa tulotukea maksetaan
viljelijöille vain, jos rakennetuki pannaan
kokonaisuudessaan täytäntöön.
Tuen mahdollisesta jatkamisesta vuoden 2007 jälkeen
komissio toteaa puolestaan, että se tulee arvioimaan
Suomen tätä koskevan mahdollisen pyynnön 141 artiklan
kannalta ja tekee päätöksen vuoden 2007 jälkeen
sovellettavista tukitasoista ja menettelyistä Suomen
vuonna 2006 antaman tukia koskevan kertomuksen ja muiden
soveltuvien tietojen perusteella. Päätöksenteossa
otetaan huomioon yhteisön politiikan ja vuoden 2006
jälkeen voimassa olevien uusien maaseudun
kehittämisohjelmien täytäntöönpanossa saavutettu
kehitys.
Johtopäätökset
- Kehitys kohti yhteisen maatalouspolitiikan alaisia
tukia, kuten LFA-tukea, ja kansallisen 141-tuen
vähentämistä on legitiimi. - Päätöksessä ei
141-tuen hyväksymistä tai tukitasoja ole liitetty
millään tavalla 142-tukeen. - Kansallinen tuki
Etelä-Suomelle on välttämätöntä ja sen
lopettaminen olisi ristiriidassa EU:n
maatalouspolitiikan tavoitteiden kanssa. - Tilanteen ei
voida odottaa muuttuvan niin merkittävästi vuoteen
2007 loppuun mennessä, että 141-tuki voitaisiin
lopettaa. Tämän mukaisesti komissio indikoi olevansa
valmis jatkamaan 141-tukea vielä vuoden 2007 jälkeen.
3.2 142-tuki
Komissio on viimeksi hyväksynyt Suomen kansalliset
142-tuet 24.5.2002 antamallaan päätöksellä
(K(2002)1903). Päätös perustui Suomen 15.6.2001
pyyntöön, että komissio tekisi aikaisempiin tukien
hyväksymispäätöksiin tiettyjä muutoksia.
Päätöstä sovelletaan vuoden 2002 alusta lukien.
Soveltamiselle ei ole asetettu taka-rajaa, mikä
ilmentää 142-tuen pitkäaikaista luonnetta.
Komission mukaan suunnitellut tukitoimenpiteet
vastaavat liittymisasiakirjan 142 artiklan 3 kohdassa
asetettuja tavoitteita, sillä ne on suunniteltu
sellaisen perinteisen alkutuotannon ja jalostuksen
ylläpitämiseksi, joka soveltuu luontaisella tavalla
kyseisten alueiden ilmasto-olosuhteisiin, samoin kuin
maataloustuotteiden tuotannon, kaupan pitämisen ja
jalostuksen rakenteiden parantamiseksi, kyseisten
tuotteiden markkinoille saattamisen helpottamiseksi
sekä ympäristön suojelun ja maaseudun säilyttämisen
varmistamiseksi.
Tukitoimenpiteissä otetaan komission mukaan huomioon
mm. luonnonhaittakorvaukset eli LFA-tuki, maatalouden
ympäristötuki ja yhteisten markkinajärjestelyjen
mukainen tuki. Toimenpiteet eivät todennäköisesti
lisää kokonaistukea eivätkä tarvittavien muiden
toimenpiteiden kanssa kasvata tuotantoa vastaavaan
vertailukauteen (1991, 1992 tai 1993) nähden.
Näiden perusteiden nojalla tukitoimenpiteet voidaan
komission mukaan sallia edellyttäen, että niissä
noudatetaan asianomaisten tuotteiden vastaavissa
yhteisissä markkinajärjestelyissä vahvistettuja
rajoja. Tukea ei lisäksi saada missään tapauksessa
myöntää tuotannon määrän perusteella, lukuun
ottamatta lehmänmaidon tukea.
Johtopäätökset
- Päätös ilmentää 142-tuen ongelmattomuutta ja
pysyvää tai ainakin hyvin pitkäaikaista luonnetta
verrattuna 141-tukeen. - Päätöksessä ei 141-tuen
hyväksymistä tai tukitasoja ole liitetty millään
tavalla 142-tukeen. - Komission mukaan kokonaistuki ei
saa nousta eikä tuki saa johtaa tuotannon kasvamiseen.
- Muiden tukien kasvu voi johtaa 142-tuen alentamiseen.
3.3 LFA-tuki
Maa- ja metsätalousministeriö on tehnyt 23.6.2004
ilmoituksen komissiolle kansallisen
luonnonhaittakorvauksen (LFA) lisäosan korottamisesta
niin, että luonnonhaittakorvauksen maksimikeskiarvo
nousisi 250 euroon hehtaarilta. Ilmoitus on tämän
muistion kannalta keskeinen, koska LFA:n korottamisella
perustellaan 141- ja 142-tuen alentamista.
Ilmoituksessa esitetty kuvaus asian taustasta
valaisee 141- ja 142-tukien tilannetta ja LFA:n
korottamisen yhteyttä näihin tukiin, minkä vuoksi
kuvaus toistetaan seuraavassa kokonaisuudessaan:
"Artiklaan 141 perustuvasta kansallisesta tuesta
käydyissä komissaari Fischlerin ja ministeri
Korkeaojan välisissä neuvotteluissa sovittiin
[13.10.2003], että ehtona artiklaan 141 perustuvan
kansallisen tuen käytölle Suomen tulisi
täysimääräisesti käyttää kaikkia yhteisön
säädöksiin perustuvia tukimahdollisuuksia.
Luonnonhaittakorvauksesta (LFA) sovittiin, että Suomi
ottaisi käyttöön LFA:n uuteen maksimikeskiarvoon (250
€/ha) perustuvan tukijärjestelmän vuodesta 2005
lähtien.
Nykyisen toteutuneen koko maan keskimääräisen
tukitason (195 €/ha) korotus toteutettaisiin
kansallisella luonnonhaittakorvauksen lisäosalla, ja
korotuksen kokonaisvaikutus Etelä-Suomessa (tukialueet
A ja B) olisi 48-50 milj. euroa. Puolet tästä, 25
milj. euroa, otettaisiin huomioon Etelä-Suomen
kansallisen tuen vähennyksenä. Suomi totesi tässä
yhteydessä, että korotuksen tulee koskea koko maata.
Korotuksen toteutuksessa täytyisi myös ottaa huomioon
CAP-uudistuksen toteutuksesta aiheutuvat ongelmat, ja
korotus tulisi kohdistaa kotieläintiloille.
Liittymissopimuksen artiklaan 141 perustuvan
kansallisen tuen jatkoa koskevan komission päätöksen
(K(2004) 475 lopullinen) liitteessä III
luonnonhaittakorvauksen korotus on otettu huomioon eri
tuotteiden tukitasojen alenemana. Alustavien komission
kanssa käytyjen keskustelujen pohjalta Suomen
näkemyksenä on, että suhteessa vastaavat vähennykset
tehdään pohjoisen tuen (liittymissopimuksen artikla
142) maksuvaltuuksiin, koska luonnonhaittakorvauksen
korotus koskee myös pohjoisen tuen aluetta."
Lisäksi ilmoituksessa perustellaan LFA-tukea mm.
seuraavasti:
"Kansallisen lisäosan tavoitteet ovat samat
kuin osarahoitteisen luonnonhaittakorvauksenkin.
Kansallinen lisäosa edistää pellonkäytön
jatkuvuutta, maaseudun säilymistä ja elinkelpoisten
maaseutuyhteisöjen säilymistä koko Suomen alueella.
Luonnonhaittakorvauksen korotus on välttämätön,
jotta CAP-uudistuksen aiheuttamien muutosten ja
kansallisten tukien (liittymissopimuksen artikloihin 141
ja 142 perustuva tuki) muutosten vaikutuksia voidaan
lieventää.
Suomen horisontaalisen maaseudun kehittämisohjelman
väliarviointi painotti luonnonhaittakorvauksen
tärkeyttä maataloustuotannon säilyttämisessä
Suomessa. Väliarvioinnissa esitettiin
luonnonhaittakorvauksen korottamista ja ehdotettiin
korotuksen suuntaamista tuotantosuunnan mukaan siten,
että kotieläintilojen tuki kasvaisi. Kansallista
lisäosaa koskeva Suomen esitys noudattaa näitä
esityksiä suuntaamalla korotus pääasiassa
kotieläintuotantoon.
Samoin artiklaan 141 perustuvan kansallisen tuen
arviointiraportti ja pohjoista tukea koskeva raportti
painottivat sitä, että tarvitaan sellaisia tehokkaita
tukijärjestelmiä, jotka turvaavat kotieläintuotannon
jatkon koko Suomessa.
Tuki maksetaan viljellylle peltoalalle. Jotta tuki
voidaan kohdistaa kotieläintuotantoon, sitä korotetaan
tilan laskennallisen rehualan ja rehualaan kuuluvan
nurmen osalta. …"
LFA-tuen lisäosan vaikutusta maatilojen talouteen
arvioidaan ilmoituksessa puolestaan mm. seuraavasti:
"Tulosten perusteella voidaan havaita, että
ilman luonnonhaittakorvauksen kansallisen lisäosan
käyttöönottoa sekä maataloustulo että
nettoarvonlisäys vuotuista työpanosyksikköä kohti
laskisivat merkittävästi kaikissa tuotantosuunnissa ja
-alueilla (pl. C2-C4-tukialueiden viljatilat, mutta
viljanviljelyn merkitys ko. alueella on kuitenkin
vähäinen päätuotantoalueiden sijaitessa
eteläisemmissä osissa maata). Myöskään
luonnonhaittakorvauksen kansallisen lisäosan
käyttöönotto ei turvaa maataloustulon ja
nettoarvonlisäyksen työpanosyksikköä kohti
säilymistä vuoden 2003 tasolla kaikissa tapauksissa.
Esimerkiksi maidontuotannossa ko. tunnusluvut
kehittyvät negatiivisesti maidon päätuotantoalueilla
B- ja C-tukialueilla kummassakin tapauksessa.
Luonnonhaittakorvauksen kansallisen lisäosan
käyttöönotto pienentää kuitenkin alennusta
merkittävästi."
Kuten aikaisemmin on jo todettu, maa- ja
metsätalousministeri Juha Korkeaoja ja EU:n
maatalouskomissaari Frans Fischler sopivat 10.11.2004
perusteista, joilla Suomi voi maksaa maatiloille uutta
kansallista lisätukea. Kotieläintiloille maksetaan
kansallista lisäosaa enimmillään 100-105 euroa
hehtaarilta alueittain porrastettuna.
Kasvinviljelytiloille maksetaan vastaavasti
enimmillään 20-25 euroa hehtaarilta. Lisätuen
kokonaissumma on 120 miljoonaa euroa, josta noin 50
miljoonaa on tarkoitus kohdentaa eteläsuomalaisille
tiloille. Lisätuen tarkoituksena on korvata 141-tukeen
tehtyjä heikennyksiä. Päätös edellyttää, että
kansallisen tuen määrärahaa lisätään n. 20
miljoonalla eurolla eri alueita tasapuolisesti
kohtelevan tukipolitiikan toteuttamiseksi.
Johtopäätökset
- Suomen hallitus ja MTK toivoivat etukäteen, että
lisätukea voitaisiin maksaa eteläisessä Suomessa
enemmän kuin pohjoisessa. Komissio ei hyväksynyt
tätä mallia. - Komissio on edellyttänyt LFA-tuen
korottamisen kompensoimista myös 142-alueiden osalta
tuen alentamisella. - Suomi ja komissio ovat sopineet,
että LFA-tuen korotus kohdistuu koko maahan ja
vaikuttaa alentavasti sekä 141- että 142-tukeen. -
Uudistuksella on keskeinen vaikutus kansallisten tukien
rakenteisiin ja kohdentamiseen eri tuotantosuunnille.
Tila-, alue- ja tuotantokohtaiset laskelmat
tukijärjestelmän uudistuksen käytännön
vaikutuksista ovat vielä kesken. - LFA-tuen
korottamisella on tarkoitus lieventää CAP-uudistuksen
ja 141- ja 142-tukien muutosten vaikutuksia. LFA-tuen
korottamisella ei kuitenkaan saada ainakaan kaikin osin
kompensoitua em. negatiivisia vaikutuksia. -
Tukijärjestelmien muutoksen taloudellisten vaikutusten
lisäksi on huomattava erot tukien
hyväksymismenettelyissä. Päätös LFA- ja muista
yhteisötuista sekä niiden ehdoista ja muutoksista
tapahtuu määräenemmistömenettelyssä
ministerineuvostossa. Kansallisten erityisjärjestelyjen
eli 141- ja 142 -tukien korvaaminen yhteisötuilla
(LFA-tuet) siirtää siten käytännössä
maataloustukia koskevaa päätösvaltaa komissiolta ja
Suomelta osin muille jäsenvaltioille.
4 EU:n yleisten maatalouspoliittisten ja
valtiontukimääräysten merkitys
Perustamissopimuksen valtiontukimääräykset ja
erityisesti maatalouspolitiikkaa koskevat määräykset
ovat olennaisia 141 ja 142 artiklan tulkinnan ja
yksittäisten valtiontukipäätösten kannalta.
Yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteista
määräävä perustamissopimuksen 33 (1) artikla kuuluu
seuraavasti:
1. Yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteena on:
a) lisätä maatalouden tuottavuutta edistämällä
teknistä kehitystä sekä varmistamalla, että
maataloustuotantoa kehitetään järkiperäisesti ja
että tuotannontekijöitä, varsinkin työvoimaa,
hyödynnetään parhaalla mahdollisella tavalla; b)
taata näin maatalousväestölle kohtuullinen elintaso
erityisesti lisäämällä maataloudessa
työskentelevien henkeä kohti laskettuja tuloja; c)
vakauttaa markkinat; d) varmistaa tarvikkeiden
saatavuus; e) taata kohtuulliset kuluttajahinnat.
Perustamissopimuksen 33 (2) artikla kuuluu puolestaan
seuraavasti:
2. Yhteistä maatalouspolitiikkaa ja sen mahdollisia
erityismenetelmiä suunniteltaessa otetaan huomioon: a)
maatalouselinkeinon erityisluonne, joka johtuu
maatalouden yhteiskunnallisesta rakenteesta sekä eri
maatalousalueiden välisistä rakenteellisista eroista
ja luonnonolojen eroista; b) tarve toteuttaa aiheelliset
mukautukset asteittain; c) se, että maatalous on
jäsenvaltioissa tuotannonala, joka liittyy läheisesti
talouteen kokonaisuudessaan.
Tämän muistion kannalta huomio kiinnittyy
erityisesti
- 33 (1) artiklan b-kohtaan, jonka mukaan yhteisen
maatalouspolitiikan tavoitteena on taata
maatalousväestölle kohtuullinen elintaso erityisesti
lisäämällä maataloudessa työskentelevien henkeä
kohti laskettuja tuloja, sekä - 33 (2) artiklan
a-kohtaan, jonka mukaan yhteistä maatalouspolitiikkaa
suunniteltaessa on otettava huomioon
maatalouselinkeinojen erityisluonne, joka johtuu
maatalouden yhteiskunnallisesta rakenteesta sekä eri
maatalousalueiden välisistä rakenteellisista eroista
ja luonnonolojen eroista.
On huomattava, että komissiolla on EU:n
tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan
varsin laaja harkintavalta sen toteuttaessa yhteistä
maatalouspolitiikkaa 33 artiklan mukaisesti.
Tuomioistuimen tehtävänä on lähinnä valvoa, ettei
tätä harkintavaltaa ylitetä.
Komission on otettava kansallisia maataloustukia
koskevassa päätöksenteossaan huomioon myös
perustamissopimuksen valtiontukia koskevat määräykset
(87-89 artikla). Kuitenkin on myös näiden
määräysten osalta huomattava, että ne jättävät
komissiolle varsin laajan harkintavallan.
Tämän muistion kannalta on olennaista havaita
yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden ja
toimenpiteiden suuri merkitys komission
valtiontukiharkinnassa verrattuna aloihin, joilta
tällainen yhteinen politiikka puuttuu. Viimeksi
mainituilla aloilla komission arviointi painottuu 87 (3)
artiklan mukaisten poikkeusperiaatteiden arviointiin
tavallaan puhtaammin kansallisen tukipolitiikan ja
asiaan liittyvien kansallisten tavoitteiden pohjalta.
Näillä aloilla komissio ottaa toki huomioon myös sen,
edistääkö kyseinen tuki yhteisön tavoitteita, kuten
ympäristönsuojelua, sekä pyrkiä varmistamaan, ettei
tukitoimenpide sisällä yhteisön perusvapauksien
vastaisia rajoituksia. Kansallisen tukitoimen ei
kuitenkaan tarvitse välttämättä edistää yhteisön
tavoitteita.
Kansallisten maataloustukien osalta komission
harkinnassa etusijalla on sen sijaan se, onko kyseinen
tukitoimenpide yhteisen maatalouspolitiikan
tavoitteiden, periaatteiden ja toimenpiteiden mukaista.
Tämä merkitsee sitä, että komissiolla on sekä
oikeus että velvollisuus puutua varsin pitkälle
kansallisen tukipolitiikan sisältöön. Komissiolla on
velvollisuus varmistaa, että kansalliset tukitoimet
todella edistävät yhteistä maatalouspolitiikkaa.
Suomen osalta tämä näkökulma on omiaan korostumaan
sitä mukaa kuin Suomen maataloutta yhdennetään
yhteiseen maatalouspolitiikkaan.
Johtopäätökset
- Mikäli Suomen hallitus ei ota kansallisessa
tukipolitiikassaan ja komissiolle tehtävissä
tuki-ilmoituksissa riittävästi huomioon 33 ja 142
artiklassa vahvistettuja periaatteita ja edellytyksiä,
kuten erityisesti sitä, että maataloutta voidaan
harjoittaa edelleen 142-alueilla ja siten, että
kyseisen alueen maatalousväestölle taataan
kohtuullinen elintaso, komissiolla ei ole oikeutta
hyväksyä kyseistä tukea vaan sen on vaadittava siihen
muutoksia. Komissio siis tältä osin myös valvoo
Suomen kansallisten päätösten ja niiden perustelujen
lainmukaisuutta.
5 Maatalouden harjoittajien valitusoikeus
tukiesityksestä ja -päätöksestä
Seuraavassa tarkastellaan yksittäisten maatalouden
harjoittajien oikeutta valittaa Suomen 142-tukea
koskevasta esityksestä komissiolle sekä komission
tukipäätöksestä.
Ensinnäkin on tältä osin todettava, että
maatalouden harjoittajien oikeus hakea muutosta
komissiolle tehtävästä tukiesityksestä annettavaan
Valtioneuvoston päätökseen on hyvin kyseenalainen.
Asiaa koskevassa kotimaisessa lainsäädännössä
valitusoikeus on säädetty vain yksittäisten,
konkreettisten lupapäätösten osalta. Tukiesityksen
valituskelpoisuuden osalta valituskelpoisuuden esteeksi
saattaa muodostua myös se, että
hallinto-oikeudellisten periaatteiden mukaan vain
lopullinen asiaratkaisu on valituskelpoinen päätös.
Tukiesitys saatetaan lisäksi katsoa
(lainsäädäntöön rinnastuvaksi) ns.
normipäätökseksi, josta ei ole valitusoikeutta.
Komission tukipäätöksen osalta voidaan puolestaan
ensinnäkin todeta, että se on sinänsä
valituskelpoinen päätös. Mikäli komission
tukipäätös rikkoo perustamissopimuksen määräyksiä
tai yhteisöoikeuden periaatteita, päätöstä vastaan
voidaan nostaa EU:n tuomioistuimessa
pätemättömyyskanne. Kanne voidaan nostaa myös
virheellisten tai puutteellisten perustelujen eli
perusteluvelvollisuuden rikkomisen vuoksi. Päätöksen
perusteluista voidaan valittaa sekä siinä tapauksessa,
että perustelut puuttuvat tai ovat puutteelliset että
siinä tapauksessa, että perustelut eivät ole
loogisessa yhteydessä päätettyihin toimenpiteisiin.
Yleinen valitus- eli kanneoikeus EU:n toimielinten
päätöksiin on kuitenkin vain jäsenvaltioilla,
neuvostolla ja komissiolla. Luonnollisilla henkilöillä
ja oikeushenkilöillä on sen sijaan kanneoikeus vain,
mikäli päätös on joko osoitettu yksityiselle taholle
tai se koskee tätä "suoraan ja erikseen".
Komission tukipäätöksiä ei ole osoitettu maatalouden
harjoittajille. Tukipäätösten ei lähtökohtaisesti
voida myöskään katsoa koskevan maatalouden
harjoittajia EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännön
edellyttämällä tavalla "suoraan ja
erikseen". Jos jonkin tukipäätöksen voitaisiin
kuitenkin poikkeuksellisesti näyttää koskevan
nimenomaan tiettyjä maatalouden harjoittajia, niin
siinä tapauksessa näillä olisi kanneoikeus kyseiseen
päätökseen. Tässä todettu pätee myös
järjestöjen, kuten MTK:n kanneoikeuteen.
Johtopäätökset
Yksittäisillä maatalouden harjoittajilla ei ole
tehokkaita oikeuskeinoja komissiolle tehtävän Suomen
tukiesityksen, kuten ei myöskään komission
tukipäätöksen, riitauttamiseksi. Siten asiaan
liittyvä oikeudellinen argumentaatio ja vaikuttaminen
on kohdistettava ensi sijassa kansallisen tukiesityksen
valmisteluun sekä (tarvittaessa) komission
päätösharkintaan.
6 Yhteenveto
* Suomen kansallinen 141-tuki on periaatteessa
luonteeltaan alenevaa maatalouden sopeuttamisen tukea.
Tuen lakkauttaminen edellyttää sitä, ettei eteläisen
Suomen maatalouteen kohdistu enää artiklassa
tarkoitettuja vakavia vaikeuksia esimerkiksi yhteisen
maatalouspolitiikan alaisten tukitoimien soveltamisen
seurauksena.
* Komissio on vahvistanut 141-tukea koskevassa
päätöksessään vuodelta 2004, että vakavia
vaikeuksia kohdistuu edelleen eteläiseen Suomeen, ja on
lisäksi indikoinut, että 141-tuen soveltamista on
mahdollista jatkaa vielä vuoden 2007 jälkeenkin.
* Kansallinen 142-tuki on sen sijaan pitkäaikaista,
luonteeltaan pitkälti pysyvää tukea, joka perustuu
artiklassa vahvistettuihin erityisen vaikeisiin
ilmasto-olosuhteisiin. Artiklassa on asetettu kuitenkin
merkittäviä rajoituksia tuen myöntämiselle.
Erityisesti, 142-tuki ei saa johtaa tukien kokonaistason
nousuun 142-alueilla verrattuna komission vahvistamaan
vertailuvuoteen ennen Suomen liittymistä yhteisöön.
Näin esim. LFA-tuen korottaminen on peruste alentaa
myös 142-tukea, jos muussa tapauksessa kokonaistuki
nousisi.
* LFA:n korottamista voidaan pitää EY:n
maatalouspolitiikan näkökulmasta perusteltuna.
LFA-tuen korottamista ei voitane riitauttaa -
riitauttaminen ei sitä paitsi olisi ilmeisesti
myöskään 142-alueiden maatalouden harjoittajien edun
mukaista.
* Kansallisen 142-tuen leikkaamista vastaan voidaan
vedota tehokkaasti lähinnä siinä tapauksessa, ettei
Suomen tukiesityksessä tai/ja komission päätöksessä
ole otettu riittävästi huomioon 142 artiklan mukaan
huomioon otettavia tekijöitä. Erityisesti, 142-tuen
leikkaaminen ei saa johtaa maatalouden harjoittamisen
edellytysten olennaiseen rapautumiseen 142-alueilla.
Perustamissopimuksen maatalouspoliittinen 33 artikla
edellyttää sellaista tukipolitiikkaa, että
maataloutta voidaan harjoittaa myös 142-alueilla ja
niin, että kyseisen alueen maatalousväestölle taataan
kohtuullinen elintaso. Komissiolla voidaan katsoa olevan
positiivinen velvollisuus varmistaa tämä 142-tukea
koskevassa harkinnassaan, koska muuten sen voidaan
katsoa rikkovan - 142 artiklan ohella - EU:n
maatalouspolitiikkaa koskevia määräyksiä.
* On toisaalta huomattava, että komissiolla on
varsin laaja harkintavalta asiassa. Tämä merkitsee
sitä, että 142-tuen leikkaamista vastustavan on syytä
varautua esittämään mahdollisimman selkeätä
näyttöä 142 artiklan rikkomisesta ja erityisesti
siitä, että tukien leikkaaminen rapauttaa maatalouden
harjoittamisen edellytyksiä 142-alueilla yleensä tai
tiettyjen tuottajaryhmien osalta.
* 141-ja 142-tukien keskinäisen suhteen ja erojen
osalta voidaan puolestaan todeta ensinnäkin, että
tukien oikeudellisen perustan erojen vuoksi 141-tuen
alentamisen ei tulisi heijastua suoraan 142-tuen
määrään. Sitä paitsi, mikäli mahdollisuudet
säilyttää maksimaaliset kansalliset tukivaltuudet
halutaan turvata, 141-tuen leikkausten ja 142-tuen
välille ei tule tehdä sidontaa. 142-tuki on selvästi
pitkäaikaista, tarvittaessa pysyvää tukea, kun taas
141-tuen jatkuvuus on epävarmaa ja se on joka
tapauksessa luonteeltaan alenevaa tukea. Vaikuttaa tosin
siltä, että tämä sidonta (molempien tukien
pieneneminen) tulee pikemminkin LFA-tuen korottamisen
kautta. Komissio on edellyttänyt, että
yhteisösäädöksiin perustuva LFA-tuki vaikuttaa sekä
141- että 142-tuen määrään. Tätä on vaikea
riitauttaa, koska sekä 141 että 142 artiklan osalta on
yhteisön maatalouspolitiikan kannalta perusteltua,
että artikloihin liittyvät erityiset tukimuodot
olisivat mahdollisimman pitkälle yhdenmukaisia
yhteisön yleisesti sovellettavien tukijärjestelmien
kanssa.
* Yksittäisillä maatalouden harjoittajilla ei ole
tehokkaita oikeuskeinoja komissiolle tehtävän Suomen
tukiesityksen, kuten ei myöskään komission
tukipäätöksen, riitauttamiseksi. Oikeudellinen
argumentointi on näin ollen kohdistettava ensi sijassa
kansalliseen tukivalmisteluun sekä tarvittaessa
komission päätösharkintaan.
Jouni Alanen
Asiananajaja, OTL, LL.M. Eur
Vesa Silaskivi
Asianajaja, OTT, KTL
|