Helsinki (20.01.1997 - Juhani Artto) Jos haluaa olla fiksu, ei kannata kiirehtiä esittämään suurella äänellä näkemystään kansalaisjärjestöjen roolista kehitysyhteistyössä.

Ei ole lainkaan mielekästä väitellä, hoitavatko kansalaisjärjestöt kehityshankkeitaan hyvin tai huonosti - tai paremmin tai huonommin kuin kehitysyhteistyöosasto, Maailmanpankki tai Unicef omia projektejaan.

Kenttä on nopeisiin yleistyksiin aivan liian laaja ja monitahoinen. Kansalaisjärjestöjen roolin systeemaattinen arviointi, jota ilman mikä tahansa yleistävä kannanotto on hataralla pohjalla, aloitettiin vasta 1980-luvun lopulla.

Arviointityöhön ovat ryhtyneet ennen muuta maat, joissa kehitysavun BKT-osuus on korkea. Kansalaisjärjestöjensä työtä ovat tutkituttaneet Pohjoismaat, Saksa, Hollanti, Britannia, Kanada, Australia ja Uusi Seelanti sekä Euroopan Unioni. Vain Saksassa tulokset on pidetty salaisina.

Teollisuusmaiden järjestö OECD listasi yli 1700 kehitysapuun osallistuvaa kansalaisjärjestöä jo vuonna 1981. Sen jälkeen määrä on moninkertaistunut ollen nyt mahdollisesti jopa 8.000.

Niillä on kymmeniätuhansia kehityshankkeita kolmannessa maailmassa. Yksin Ruotsin kansalaisjärjestöt pyörittivät yli 2.000 hanketta runsaassa sadassa maassa vuonna 1994.

Vähintään kymmenen prosenttia kehitysavusta - noin 26 miljardia markkaa vuodessa - kanavoidaan pohjoisesta etelään kansalaisjärjestöjen kautta. Yhdysvaltojen panos on ylivoimaisesti suurin: lähes puolet koko summasta.

Yhdysvalloissa lukuisista julkisin varoin tuetuista hankkeista on tehty ulkopuolisin voimin loppuarvio, mutta laajemmat yhteenvedot puuttuvat.

Arviointiperusteiden on oltava laajoja

Kansalaisjärjestöjen rooli kansainvälisessä kehitysyhteistyössä on laajentunut 1970-luvulta lähtien räjähdysmäisesti. Se on selvin osoitus siitä, että päättäjät ovat oppineet arvostamaan järjestöjen kykyjä kehitysavun tehtävissä.

Viime vuosina myös Maailmanpankki, maailman suurin kehitysrahoituslaitos, on vähitellen lämmennyt yhteistyölle kansalaisjärjestöjen kanssa.

Pääosin arviointityössä on selvitetty, kuinka hankkeiden välittömät, konkreettiset päämäärät ovat toteutuneet. Näin mitaten 80-90 prosenttia hankkeista on ollut onnistuneita. Toisin sanoen kouluhankkeen tuloksena on yleensä syntynyt koulu.

Ongelmallisemmaksi kansalaisjärjestöjen työ osoittautuu heti, kun arviointiperusteita laajennetaan naisnäkökulmaan, köyhien aseman ja ympäristön tilan muutoksiin tai vielä vaativammiksi eli kokonaisvaltaiseen kehitysvaikutukseen. Niin kansalaisjärjestöjen kuin virallinen kehitysyhteistyö ovat olleet voimattomia kehitysmaiden rakenteellisten heikkouksien edessä.

Mitä merkittävämmän aseman julkinen rahoittaja on kansalaisjärjestöille antanut, sitä perustellumpaa on ollut mitata tuloksia laaja-alaisin kriteerein.

Erot virallisen ja vapaaehtoisen kehitysyhteistyön välillä ovat pienentyneet. Kansalaisjärjestöjen vaikutusta koko alaan heijastaa se, että teollisuusmaat korostavat avun perusteina aiempaa voimakkaammin köyhyyttä, ympäristöä, naisia ja demokratiaa koskevia päämääriä. Suhtautumisessa kehitysmaiden rakennesopeutusohjelmiin ilmenee edelleen selviä erimielisyyksiä.

Hankkeita ja katastrofiapua

Suurimmat kansalaisjärjestöt pystyvät nykyään toteuttamaan mittavia hankkeita, mutta sääntönä on kuitenkin, että mittavat projektit hoidetaan virallisella avulla, suppeat kansalaisjärjestöjen toimin.

Monessa evaluaatiossa todetaan, että kansalaisjärjestöjen työ on kehittynyt aiempaa ammattimaisemmaksi ja että harrastelijamaisuutta esiintyy enää rajoitetusti. Sijaa vakavalle arvostelulle on silti runsaasti.

Esimerkiksi kansalaisjärjestöjen työn kustannustehokkuudesta ei ole varmuutta, koska järjestöt ovat koonneet laiskasti sen mittaamisessa vaadittavia perustietoja.

Evaluoijat huomauttavat myös, että kansalaisjärjestöjen hankkeiden kehitysvaikutukset tulevat monessa tapauksessa jäämään lyhytaikaisiksi, mikä ei vastaa kestävän kehityksen, eikä järjestöjen omien julistusten periaatteita.

Pääosa valtioiden avusta kansalaisjärjestöjen kehitysyhteistyölle on ollut hanketukea. Työn painopiste on ollut sosiaalisektorilla kuten koulutuksessa ja terveydenhoidossa. Avun toimittamisessa kaikkein köyhimmille ja syrjityimille ryhmille järjestöt ovat yltäneet usein virallista apua parempiin tuloksiin, dokumenteissa myönnetään.

Kansalaisjärjestöjen työn toinen avainsektori on ollut katastrofiapu. Punaisella Ristillä ja muilla vapaaehtoisyhteisöillä on ollut kasvava rooli sen antamisessa, ja tuloksia pidetään yleisesti hyvinä.

Järjestöjen kolmas erikoisalue on ollut viedä apua korruptoituneiden ja diktatorisesti johdettujen maiden kansalaisille tapauksissa, joissa hallitusten välinen kehitysyhteistyö ei ole ollut poliittisista syistä mahdollista.

Muutoksia valmistellaan

Yhdysvalloissa eräät huomattavat kansalaisjärjestöt eivät suostu vastaanottamaan valtiolta dollareita toimintansa rahoittamiseen kehitysmaissa.

Saksassa poliittisiin puolueisiin sidoksissa olevien järjestöjen kehitysyhteistyö rahoitetaan 100-prosenttisesti julkisin varoin. Niillä ei edes ole oikeutta omaan varainhankintaan kehityshankkeidensa laajentamiseksi.

Muut järjestöt sijoittuvat näiden ääripäiden väliin. Britanniassa valtion osuus kansalaisjärjestöjen kehityshankkeiden varoista on alle 50 prosenttia. Ruotsissa, Norjassa ja Italiassa osuus voi nousta 80 prosenttiin. Ranskassa ja Japanissa se on matala.

Kansalaisjärjestöjen kehitysyhteistyöhön tulee lähivuosina tärkeitä muutoksia. Näin voi päätellä valmistelutyöstä, joka on käynnissä useissa maissa ja myös monenkeskisissä organisaatioissa kuten Maailmanpankissa ja UNDP:ssä.

Mitään yhtenäistä suuntaa valmistelutyöllä ei ole. Toisissa tapauksissa muutos voi merkitä kansalaisjärjestöjen aseman ja vastuun vahvistumista, toisissa niiden kustannustehokkuutta koskevan valvonnan kiristymistä.

Yhdysvalloissa ja Ruotsissa on tehty aloitteita, jotka toteutuessaan lisäisivät valtion merkittävästä rahoitusosuudesta huolimatta kansalaisjärjestöjen itsenäistä liikkumavaraa.

Tanskassa jo keskustellaan tuen painopisteen osittaisesta siirtämisestä teollisuusmaiden kansalaisjärjestöiltä kehitysmaiden omille järjestöille.

Kansalaisjärjestöjen kehitysyhteistyö on selvästi dynaamisessa kehitysvaiheessa. Virallisen ja vapaaehtoisen kehitysavun edustajat tutkivat järjestöjen roolia aiempaa ennakkoluulottomammin. Eri osapuolten päämäärien läheneminen on luonut sille pohjaa.

Lähteet:

• The Impact of NGO development projects, Overseas Development Institute Briefing Paper 2/96
• Horacio R.Morales, Quatre gènérations d'ONG dans le Sud, D+C Développement et Coopération, 1/94
• NGO's and official donors, Overseas Development Institute Briefing Paper 4/95
• Thibault Grégoire, De la diversité et du rôle des ONG, le Courrier, No 152 (1995)
• Mary Jennings, New Challenges for Northern NGO's, Trócaire Development Review 10/95

Suomen järjestöt pärjäävät
kansainvälisessä vertailussa

Kuka muistaa, paljonko Suomen valtio varasi kansalaisjärjestöjen kehitysyhteistyöhön vuonna 1985.

Yllättävän vähän: vain 28 miljoonaa markkaa.

Viime vuonna järjestöille osoitettu määräraha oli 4,5 kertaa suurempi eli 124 miljoonaa markkaa, vaikka valtion kehitysavun määrärahat olivat reaaliarvoltaan vuoden 1985 tasolla.

Kansalaisjärjestöille annettu tuki nousi jyrkästi vuoteen 1992 asti. Silloin se oli 158 miljoonaa markkaa. Sen jälkeen määräraha on pysynyt runsaassa 120 miljoonassa markassa.

Lamavuosina, jolloin Suomen kehitysavusta pudotettiin puolet pois, vapaaehtoisjärjestöjen tukea ei supistettu yhtä ankarasti.

Viime vuosina kehitysyhteistyön kaikissa virallisissa selvityksissä ja ohjelmallisissa asiakirjoissa kansalaisjärjestöjen roolia on pidetty tärkeänä. Valtioneuvosto vahvisti linjan viime syyskuussa kehitysyhteistyön periaatepäätöksessään.

"Hallitus tulee lisäämään kansalaisjärjestöjen kautta ohjattavaa apua asteittain 10-15 prosenttiin varsinaisen kehitysyhteistyön määrärahoista", päätöksessä todetaan.

Viime vuonna osuus oli 6,3 prosenttia, joten virallinen linjanveto lupaa kansalaisjärjestöille tuen reilua lisäystä. Noin 15 prosentin kasvu onkin luvassa jo tälle vuodelle. Näin järjestöjen saama osuus nousee lähelle kansainvälistä keskiarvoa.

Valtion tuen piiriin kansalaisjärjestöjen kehitysyhteistyö tuli 1974, ja kansalaisjärjestöyksikkö perustettiin ulkoasiainministeriön kehitysyhteistyöosastolle 1986. Järjestöjen työn ensimmäinen laajempi evaluaatio valmistui 1984, toinen 1994.

Järjestöt ovat ottaneet opiksi arvostelusta

KYO:n evaluoinnin ja sisäisen tarkastuksen päällikkö Kari Karanko luettelee vuoden 1994 evaluoinnin eräitä avainkohtia näin:

"Työn vaikutuspiirissä on ollut kymmeniätuhansia köyhiä. Kehitysvaikutus on arvioijien mukaan ollut riittävä."

"Hankkeiden laatu on vaihdellut suuresti. On loistavia esimerkkejä vapaaehtoistyön mahdollisuuksista: esimerkiksi äetsäläisen vapaaehtoisryhmän terveysasemahanke Tansaniassa sekä Kuurojen liiton ja Kepan työ eteläisen Afrikan vammaisten hyväksi."

"Ongelmia ovat aiheuttaneet etukäteissuunnittelun ja paikallistuntemuksen puutteet. Aikataulut ja talousarviot ovat usein olleet liian optimistisia, eivätkä järjestöt ole aina suhtautuneet vastaanottajan apuriippuvuuden ongelmaan kyllin vakavasti. Järjestöjen kyky oppia omista virheistään ei ole ollut kovin hyvä."

Karanko kuitenkin muistuttaa, että raportin huomiot koskevat tilannetta yli 3,5 vuotta sitten. "Sen jälkeen tilanne on oleellisesti muuttunut. Kansalaisjärjestöt ovat tutustuneet arvioihin ja tehneet niistä johtopäätöksiä", hän korostaa.

Karangon mielestä myös KYO:n kansalaisjärjestöyksikön ote on jämäköitynyt. "Osapuolet ovat tyytyväisiä toisiinsa, eikä kahnauksia esiinny."

"Keski- ja Etelä-Euroopassa virkakoneistot suhtautuvat kansalaisjärjestöjen kehitysyhteistyöhön usein pelokkaasti ja välttelevästi. Ne pelkäävät, että järjestöt ottavat ohjat käsiinsä poliittisella tasolla. Pohjoismaat on tästä suuri poikkeus, Suomi aivan erityisesti", Karanko arvioi.

"Kansalaisjärjestöjen rooli kehityskeskustelussa ja -yhteistyössä on noussut arvoon, joka sille kuuluu."

Itse vuoden 1994 evaluaatioraportti on Karangon mukaan kansainvälisesti arvostettu selvitys.

Työn alla ja suunnitteilla olevissa aihealueittaisissa evaluaatioissa kansalaisjärjestöjen panosta tullaan sivuamaan. Teemoina ovat ympäristö, kehityksen kulttuuriset dimensiot ja ensi vuonna köyhyys sekä ihmisoikeudet ja demokratia.

Tärkeintä oli laaja kansalaiskeskustelu

Myös kansalaisjärjestöyksikön päällikkö Sakari Eräpohja on tyytyväinen vuoden 1994 evaluaatioon ja sen seurauksiin.

"Tärkeintä oli raportin synnyttämä laaja kansalaiskeskustelu kirjoituksineen ja seminaareineen, vaikka käytännön toiminta ei loppujen lopuksi juurikaan muuttunut."

Keskustelu vaikutti Eräpohjan mukaan siihen, että raportin eräitä tärkeitä suosituksia ei ole hyväksytty viralliseksi politiikaksi. Kansalaisjärjestöjen hankkeiden kohdemaita ei ole rajoitettu, eikä vapaaehtoistyötä ole integroitu viralliseen apuun aiempaa tiiviimmin.

"Ratkaisevaa on, että emme anna toimeksiantoja järjestöille. Järjestöjen aloitteet lähtevät niiden omista yhteyksistä kehitysmaihin, ja tältä pohjalta iso joukko kansalaisjärjestöjä on toteuttanut hankkeita, joilla on vastaanottajamaissa jopa kansallista merkitystä."

Vuonna 1997 kansalais- ja lähetysjärjestöjen tuki nousee Eräpohjan laskelman mukaan lähelle kymmentä prosenttia varsinaisen kehitysyhteistyön määrärahoista. Hanketukea myönnetään noin sata miljoonaa markkaa, ja myös kansainvälisten kansalaisjärjestöjen avustusta aiotaan korotaan reippaasti. Kepan määrärahat kasvavat tilapäisesti sen uudistumisvaiheen aikana.

Eräpohja uskoo, että kansalais- ja lähetysjärjestöjen tukeen ei tehdä lähivuosina rakenteellisia muutoksia. Hän muistuttaa, että järjestön oma aktiivisuus ei ole kasvanut viime vuosien aikana.

Kepa uudistuu voimakkaasti

Kepan toimintaan vuoden 1994 evaluaation vaikutus oli vähäinen. Sen sijaan kesällä 1995 valmistunut ulkopuolisten asiantuntijoiden perusteellinen arvio Kepasta ravisteli lähes 170 kansalais- ja lähetysjärjestön palvelukeskusta rajusti.

"Syksy 1995 oli Kepassa suurten kysymysmerkkien aikaa", muistelee organisaation toiminnanjohtaja Folke Sundman.

"Epävarma jakso laukesi vuoden lopulla, jolloin KYOn ja Kepan neuvotteluissa päädyttiin yhteisymmärrykseen Kepan uudistamisesta. Saimme melko vapaat kädet laatia kahden vuoden siirtymäkauden aikana järjestömme uudistusohjelman."

"Päättynyt vuosi oli 12 kuukauden aivoriihi. Sisäisessä keskustelussamme ei ole koskaan ollut mukana yhtä paljon ihmisiä ja järjestöjä kuin viime vuoden aikana. Kaikki isot jäsenjärjestöt ovat prosessissa tiiviisti mukaan, eikä vastakkainasetteluja ole juurikaan ilmennyt."

Kehitysjoukko-ohjelma korvataan asteittain kumppanuusohjelmalla, jonka ydinpäämärä on vahvistaa kansalaisyhteiskuntaa avun kohdemaissa. Niiden määrä kasvaa ja niissä toimivien kepalaisten tehtävät muuttuvat. Kumppaneina ovat kohdemaiden kansalaisjärjestöt.

Uudistumiskeskustelun toinen suuri oivallus on lisätä Kepan panosta Suomessa tavoitteenaan suomalaisten kehitysmaatietoisuuden voimistaminen.

Elokuussa 1996 valmistunut laaja raportti sisältää kymmeniä uusia ideoita ja yksityiskohtia. Osaa niistä jo toteutetaan.

Sundmanin mukaan Kepan uusissa linjauksissa osa vastaa kansainvälistä valtavirtaa, osa on "suomalaista sommittelua".

Lähteet:

Kehitysyhteistyön periaatepäätös, Valtioneuvosto 12.9.1996

Strengthening the partnership, Evaluation of the Finnish NGO support programme, Helsinki, February 1994

Evaluation of Finnish personnel as volunteers in development co-operation, Final report to Finnida, Rotterdam, July 1995

Kepa progress report I-VI/1996

Kansalaisjärjestöhankkeet 1996, KYO, Helsinki 1996

Juttukokonaisuus on alunperin julkaistu Kehitys Utveckling 1-1997:ssä

Uskonnollisista läheteistä
globaalimuutoksen sotureihin*

Yksi kansalaisjärjestö antaa katastrofiapua, toinen keskittää voimansa kehityshankkeisiin, kolmas kamppailee kansainvälisen talouden rakenteiden demokratisoimiseksi.

Vuosikymmeniä kehitysmaiden hyväksi toiminut yhdysvaltalainen kirjailija, opettaja ja The People-Centered Development Forumin perustaja David Korten jakaa kansalaisjärjestöt niiden harjoittaman kehitysyhteistyön luonteen perusteella "sukupolviin".

Uusi sukupolvi on syntynyt johtopäätöksenä aiempien vaikuttamismallien puutteista. Korten kuitenkin korostaa, että sukupolvet eivät sulje pois toisiaan. Teollisuusmaiden kansalaisjärjestöt eivät ole toistensa kilpailijoita auttaessaan kolmatta maailmaa, ja moni järjestö soveltaa työssään kaikkien sukupolvien vaikuttamiskeinoja.

Kaikilla sukupolvilla on oikeutuksensa myös nykyisessä maailmantilanteessa.

Kansalaisjärjestöjen vanhin sukupolvi antaa humanitääristä apua nälänhädän, luonnononnettomuuksien ja sodan uhreille. Teot lievittävät välittömästi niiden uhrien ahdinkoa. Uskonnollisilla yhteisöillä on ollut pioneerin rooli kansalaisjärjestöjen kehitysavussa.

Toisen sukupolven järjestöt syntyivät näkemyksestä, jonka mukaan pelkkä hätäapu ei ole riittävä vastaus huono-osaisten tarpeisiin. Alettiin kehitellä pienimuotoisia kehityshankkeita, joiden tuloksena kylissä ja kaupungeissa perustettiin terveysasemia, rakennettiin kaivoja sekä toimeenpantiin lukutaitokampanjoita. Toisen sukupolven järjestö opastaa uutta viljelytekniikkaa ja parantaa paikallista hygieniaa.

Kolmannen sukupolven kehitysyhteistyöliike kiinnittää huomiota kansallisiin ja kansainvälisiin rakenteisiin, jotka ylläpitävät epäoikeudenmukaisuutta, tukahduttavat osattomien ponnisteluja asemansa kohentamiseksi ja marginalisoivat kehityshankkeiden vaikutusta. Kolmas polvi ajaa muutoksia maailmankaupan rakenteisiin ja puolustaa muutoinkin kehitysmaiden oikeuksia kansainvälisessä järjestelmässä.

Korten lopettaa tähän, mutta eräät hänen tulkitsijansa uskovat, että neljännen polven toimintamalli on jo hahmottumassa. Siinä kehitysmaiden omilla kansalaisjärjestöillä on vähintään tasavertainen asema teollisuusmaiden vapaaehtoisyhteisöjen rinnalla.

Mahdollisesti kehkeytymässä olevassa neljännessä vaiheessa holhoava asenne ei enää vie eteenpäin, ja pohjoisen aktiivien on opittava luopumaan siitä.

Uskonnollisen järjestön pieni koulutusprojekti Afrikan köyhille

Valtion taloudellisella tuella on Suomen kansalais- ja lähetysjärjestöjen kehitysyhteistyössä suuri merkitys. Sen vuoksi tuen jakaumat kertovat olennaisia asioita itse järjestöjen harjoittamasta kehitysyhteistyöstä.

Se voidaan tiivistää viiteen peruspiirteeseen. Markat ja prosentit ovat vuodelta 1996.

1. Keskeinen työmuoto on kehityshanke. Valtion tuesta 76 prosenttia eli 94 miljoonaa markkaa myönnettiin projektitoimintaan kehitysmaissa. Sen lisäksi Kepalle varattiin 20, kansainvälisille kansalaisjärjestöille 5, tiedotustukeen 2,6 ja "pienprojekteihin" 2,6 miljoonaa markkaa.

Hankkeissa järjestöjen omavastuuosuus on 25 prosenttia.

2. Hanketoiminta keskittyy pehmosektoreille. Opetuksen ja koulutuksen osuus myönnetyistä varoista oli 40 prosenttia, terveydenhuollon 33 ja muiden sosiaalipalvelujen kuusi. Ympäristöhankkeisiin varattiin hanketuesta yhdeksän prosenttia, maa- ja metsätalouteen neljä.

3. Uskonnolliset yhteisöt käyttävät pääosan valtion tuesta. Osuus oli yhteensä peräti 60 prosenttia. Sosiaalialan organisaatiot saivat 13 ja poliittiset järjestöt yhdeksän prosenttia hanketuesta. Ay-liikkeen osuus oli seitsemän, kulttuurijärjestöjen kuusi, ystävyys- ja rauhanjärjestöjen neljä prosenttia. Ympäristöjärjestöille myönnettiin prosentti.

Avustusten suurimmat vastaanottajat olivat Suomen lähetysseura (21 %), Suomen vapaa ulkolähetys (17 %) ja Kirkon ulkomaanapu (8 %). Niiden jälkeen tulivat Suomen ammattiliittojen solidaarisuuskeskus SASK (6 %), Suomen Punainen Risti (5 %), Kuurojen lähetys (4 %) ja Kansainvälinen solidaarisuussäätiö (3 %).

Tuen piiriin hyväksyttiin kaikkiaan 120 kansalais- ja lähetysjärjestöä.

4. Hankkeiden keskikoko on pieni. Tukea sai 348 hanketta eli valtion osuus hanketta kohti oli 270.000 markkaa. Ilman avustusta jätettiin runsas kymmenesosa projekteista, joihin tukea oli anottu.

5. Maanosista suurin vastaanottaja on Afrikka. Sen osuus kansalaisjärjestöille myönnetystä hanketuesta oli 64 prosenttia. Aasian maille varattiin 19 prosenttia, Latinalaiselle Amerikalle 11 prosenttia.

Kärkimaita olivat Tansania (12 %), Etiopia (10 %), Namibia (7 %), Mosambik (6 %), Uganda (5 %) ja Kenia (4 %). Suuruusjärjestyksessä niiden jälkeen tulivat kolmen prosentin osuuksilla Senegal, Bangladesh, Sambia, Nepal ja Pakistan sekä kahden prosentin osuuksilla Thaimaa, Intia ja Nicaragua.

Hankkeita toteutettiin yli 60 maassa.